اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی

قسمت اول: بحران بیکاری با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزایش کارایی نیروی کار، و گسترش بیسابقه بیکاری پنهان، کنترل و حل مشکل بیکاری به احتمال قوی نیازمند نرخ رشد تولیدی متجاوز از %۱۰ در سال خواهد بود دوشنبه ۱۷ شهریور ۱۳۸۲ – ٨ سپتامبر ٢٠٠٣ بحران بیکاری بیش […]

قسمت اول: بحران بیکاری
با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزایش کارایی نیروی کار، و گسترش بیسابقه بیکاری پنهان، کنترل و حل مشکل بیکاری به احتمال قوی نیازمند نرخ رشد تولیدی متجاوز از %۱۰ در سال خواهد بود

دوشنبه ۱۷ شهریور ۱۳۸۲ – ٨ سپتامبر ٢٠٠٣
بحران بیکاری بیش از همیشه ثبات اجتماعی و اقتصادی ایران را تهدید میکند. طبق آمار رسمی، نرخ بیکاری در ایران بالغ بر ۱۶% است. برای کنترل و کاهش آن به یک سطح قابل پذیرش، نرخ رشد اقتصاد ایران طی دهه آینده میبایست حداقل دو برابر شود. انجام این کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگر غیرممکن نباشد، بسیار دشوار خواهد بود. با توجه به ابعاد گسترده بیکاری پنهان، در بهترین شرایط، به ویژه بالا بودن درآمد ایران از محل صادرات نفت، حتی حفظ شرایط موجود برای اقتصاد نا به هنجار ایران چالشی عظیمی خواهد بود. در مجموع، حل معضل بیکاری بدون تغییرات بنیادی در ساختار اقتصاد سیاسی کشور میسر نخواهد بود.

وضعیت موجود
جمعیت فعال عبارت است از افراد بین ۱۵ تا ۶۵ سال (یعنی سن رسمی کار)، که قادر و مایل به اشتغال میباشند. لذا، دانش آموزان، دانشجویان، سربازها، زنان خانه دار، … جزو جمعیت فعال محسوب نمیشوند. نرخ بیکاری عبارت است از نسبت بیکاران به جمعیت فعال. ایران با جمعیتی بالغ بر ۶۵ ملیون نفر، دارای ۲۰ ملیون جمعیت فعال است، که از این تعداد نزدیک به ۳٫۳ تا ۴ ملیون نفر، یعنی %۱۶ تا %۲۰ جمعیت فعال، بیکار میباشند.
نرخ بیکاری بین جوانان به مراتب بالاتر بوده، و بین %۳۰ تا %۴۰ برآورد میشود. در ایران نزدیک به ۲۰ ملیون دانش آموز وجود دارد، که تعداد قابل ملاحظه ای از آنها به ناچار به خیل بیکاران خواهند پیوست.
هر سال نزدیک به ۲۵۰ هزار نفر فارع التحصیل دانشگاهی وارد بازار کار میشوند، که تنها برای ۷۰ هزار نفر از آنها کار وجود دارد. متجاوز از %۱۱ نیروی شاغل ایران دارای تحصیلات دانشگاهی میباشند، که در مقایسه با کشورهای همردیف ایران نرخ نسبتا بالایی است (گرچه کیفیت آموزش عالی تنزل کرده، که موضوع جداگانه ای است). ایران ۱٫۹ میلیون دانشجو دارد، که طبق روال موجود، %۷۰ آنها به خیل بیکاران تحصیلکرده خواهند پیوست. این امر موجب پیدایش پدیده جدید بیکاری نیروی کار تحصیل کرده شده است، که رو به افزایش داشته و جامعه ایران را با چالش اجتماعی و سیاسی جدیدی روبرو کرده است.

در سال ۱۹۹۰ نرخ بیکاری زنان نزدیک به سه برابر نرخ بیکاری مردان بود. اما در فاصله ۹۶-۱۹۹۰ این نرخ بطور چشمگیری کاهش یافت. اکنون نرخ بیکاری زنان نزدیک به %۲۰ برآورد میشود.

میانگین نرخ بیکاری نیروی کار روستایی ۱ تا ۲ در صد بالاتر از نرخ بیکاری شهری است. طی ۲۵ سال گذشته درصد جمعیت شهر نشین ایران از %۵۰ به %۶۳ افزایش یافته، که در مقایسه با کشورهای همردیف ایران %۴-%۵ بالاتر است. بین %۱ تا %۱٫۵ از رشد نیروی کار شهری (بطور مطلق) به دلیل مهاجرت مازاد نیروی کار روستائیان به مناطق شهری میباشد.

چشم انداز آینده
نرخ رشد سالانه جمعیت ایران، از %۴ در دهه ۸۰، به %۱٫۶ تتنزل یافته است. اما به علت پیآمدهای انفجار جمعیت دهه ۸۰، و روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، انتظار میرود که نیروی کار تا سال ۲۰۱۰ بطور متوسط %۳٫۶ در سال رشد کند. این مسئله موجب خواهد شد که سالانه ۸۰۰ هزار نفر به خیل جویندگان کار افزوده شود.

طی ۲۰ سال گذشته، باروری کار بطور متوسط %۲ در سال رشد کرده است، که بطور نسبی %۲۵ از روند بلند مدت آن کمتر میباشد. با توجه به رشد باروری نیروی کار، تثبیت نرخ بیکاری در سطح %۱۶ مستلزم ایجاد بیش از یک ملیون شغل جدید در سال است. برای تحقق این امر، نرخ رشد تولید ناخالص ملی میبایست به %۷ درسال، یعنی %۲ بیشتر از میانگین تاریخی آن (%۵) افزایش یابد. در غیر اینصورت، تا سال ۲۰۱۰ نرخ بیکاری از مرز %۲۳ فراتر خواهد رفت. برای آنکه بتوان تا سال ۲۰۱۰ نرخ بیکاری را به %۱۰ کاهش داد، تولید ناخالص ملی کشور میبایست بطور متوسط %۹٫۱ در سال رشد داشته باشد. احتمالا این تخمین محافظه کارانه است، زیرا احتمال شرکت بیشتر زنان در بازار کار، و گسترش بیکاری پنهان را در نظر نمیگیرد.

بیش از نیمی از جمعیت ایران را زنان تشکیل میدهند، اما تنها %۱۴٫۸ آنها در بازار کار فعال میباشند. این نرخ در مقایسه با کشورهای مشابه ایران بسیار پایین است. برای مثال، در تونس نزدیک به %۲۵ زنان در بازار کار فعالند. نرخ رشد %۹٫۱، که در بالا بدان اشاره شد، بر مبنای این فرض محاسبه شده است که نرخ شرکت زنان در بازار کار به %۲۵ افزایش خواهد یافت. با توجه به کاهش باروری (از ۶٫۱ بچه در ازا هر زن طی ۸۵-۱۹۸۰ به ۲٫۷ طی ۹۵-
۱۹۹۰)، افزایش میانگین سن ازدواج (از ۱۹٫۸ سال در ۱۹۸۶ به ۲۲٫۴ سال در ۱۹۹۶)، و افزایش در صد باسوادی زنان، احتمال قابل ملاحظه ای وجود دارد که نرخ شرکت زنان در بازار کار تا سال ۲۰۱۰ از مرز %۲۵ فراتر رود. برای مثال، افزایش این نرخ از %۲۵ به %۳۰، نزدیک به یک ملیون نفر دیگر به جویندگان کار خواهد افزود.

بیکاری پنهان عبارت است از جمعیتی که رسما دارای شغل درآمدزا میباشند، اما کار آنها موجب افزایش تولید نیست، یا به عبارت دیگر خروج آنها از چرخه تولید سبب کاهش تولیدات جامعه نمیشود. علاوه بر بیکاری آشکار، طی دو دهه اخیر بیکاری پنهان بطور بیسابقه ای رشد و گسترش یافته است. برای مثال، ۲۵ سال پیش، ایران سطح کنونی تولید ناخالص ملی را تنها با ۱۱ ملیون نیروی کار شاغل تولید میکرد. در ایران کشش اشتغال زایی رشد تولید (employment elasticity of non-oil GDP growth) نزدیک به ۰٫۵ میباشد (میانگین دهه ۹۰)، که نزدیک به یک سوم میانگین کشورهای عضو شورای همیاری خلیج فارس است (محاسبات بانک جهانی). در بخش مصنوعات صنعتی (manufacturing) کشش اشتغال زایی رشد تولید نزدیک به صفر است. طبق برآوردهای موجود، بخش مصنوعات ایران نزدیک به %۴۰ زیر ظرفیت تولیدی خود کار میکنند. لذا، افزایش تولید میتواند بدون افزایش قابل ملاحظه اشتغال انجام پذیرد. در بخش کشاورزی کشش اشتغال زایی رشد تولید نزدیک به ۰٫۱ است (محاسبات بانک مرکزی). بخش های ساختمان سازی و خدمات، با کشش اشتغال زایی ۱٫۱ و ۰٫۵، دارای بیشترین توان اشتغال زایی بوده اند.

طبق برآوردهای موجود، بیکاری پنهان ایران بین ۴ تا ۵ ملیون نفر تخمین زده میشود. با پیشرفت برنامه اصلاحات اقتصادی (خصوصی سازی، تصحیح نابه هنجاری های بخش دولتی، و بهبود کارآیی در بخش خصوصی)، بیکاران پنهان به تدریج از چرخه تولید خارج شده و به لشکر بیکاران رسمی خواهند پیوست. این امر، بسته به سرعت پیشرفت اصلاحات اقتصادی، میتواند ۲ تا ۳ ملیون دیگر به جویندگان کار بیافزاید.
با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزایش کارایی نیروی کار، و گسترش بیسابقه بیکاری پنهان، کنترل و حل مشکل بیکاری به احتمال قوی نیازمند نرخ رشد تولیدی متجاوز از %۱۰ در سال خواهد بود. علاوه براین، مشاغل جدیدی که تولید میشوند، میباست با ترکیب جنسی، سنی، و مهارت نیروی کار نیز متناسب باشند. انجام این کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگر غیر ممکن نباشد، بسیاردشوار خواهد بود.

تدابیر اتخاذ شده
در واکنش به بحران بیکاری، دولت ج.ا. تدابیری اتخاذ کرده است، که میتوان آنها را درسه گروه تقسیم بندی کرد:
۱٫ تاسیس موسسات دولتی و خصوصی جدید برای ارائه آموزش های حرفه ای به کارگران و جویندگان کار. هر سال نزدیک به ۱ ملیون نفر، با کمک مالی دولت، در دوره های آموزشی ۱ تا ۳ ماهه ثبت نام میکنند، اما درباره عملکرد و کارآیی این موسسات اطلاعاتی در دسترس نیست.
۲٫ تاسیس بانک اطلاعاتی جویندگان کار. هدف این بانک اطلاعاتی، که توسط مرکز خدمات وزارت کار تاسیس شده، عبارت است از کاریابی برای جویندگان کاراز طریق جمع آوری اطلاعات در باره جویندگان کار و کارهای موجود در مناطق مختلف کشور. در سال ۲-۲۰۰۱ نزدیک به ۱ ملیون نفر در این بانک اطلاعاتی ثبت نام کردند، که برای ۱۰۰ هزار نفر از آنها مشاغل مناسب یافته شد.
۳٫ تخصیص اعتبار و معافیت مالیاتی به موسسات اشتغال زا:
• معافیت از پرداخت مالیات های مربوط به بیمه های کار و بهداشت (به ترتیب %۲۳ و %۳ در صد حقوق) برای موسساتی که از بانک اطلاعاتی مرکز خدمات کارگر و کارمند جدید استخدام میکنند.
• معافیت کارگران تازه استخدام شده از پرداخت مالیات بر درآمد برای سه سال (در واقع اکثر کارگران تازه استخدام شده زیر حد نصاب مالیات دهی میباشند).
• تخصیص ۱٫۱ بلیون ریال به بانک های تجاری برای عرضه وام های کم بهره به موسسات تولیدی کوچک (کمتر از ۵ نفر) که از بانک اطلاعتی مرکز خدمات کارگر و کارمند استخدام کنند (حد اکثر ۳ ملیون تومان، با بهره ترجیحی %۵ به مدت ۵ سال). این موسسات موظف خواهند بود کارگر/کارمند مذبور را در طول مدت وام نگاه دارند (در صورت لزوم میتوانند وی را اخراج کنند مشروط به آنکه یک کارگر/کارمند دیگر از بانک اطلاعاتی استخدام کنند).
• تخصیص وام به افرادی که دارای پروژه مناسبی برای ایجاد یک کسب جدید برای خود میباشند و میتوانند بانک را قانع کنند که پروژه مذبور از نظر تجاری و مالی عملی است (حد اکثر ۳ ملیون تومان، با بهره ترجیحی %۵ به مدت ۵ سال).
• تخصیص ارز خارجی، ازمحل صندوق پول نفت (Oil Stabilization Fund (OSF))، به شرکت های خصوصی صادراتی که میتوانند مشاغل جدید تولید کنند. مبلغ تخصیصی سالانه تعیین میشود. این مبلغ در سال ۲-۲۰۰۱ بالغ بر یک ملیون دلار بود.
• تخصیص اعتبارات جدید ازمحل صندوق پول نفت به بخش های صنایع و معادن جهت افزایش سرمایه گذاری و حفظ مشاغل موجود.
• تخصیص %۳ از ذخائری که بانک های تجاری میبایست به بانک مرکزی بسپارند، به بانک های مسکن، تجارت، و صنایع و معادن برای تامین نیازهای مالی پروژه های غیر دولتی اشتغال زا.
• تخصیص بخشی از درآمد مازاد نفت برای ایجاد اشتغال درمناطق توسعه نیافته. در سال ۲-۲۰۰۱ جمعا ۴٫۵ بلیون ریال به این منظور اختصاص داده شد (۲٫۱ بلیون ریال برای استان تهران، و ۲٫۴ بلیون ریال یرای سایر استانها).
• بالاخره نظام بانکی موظف است که حداقل %۷۰ از سپرده های قرض الحسنه را (بعد از کسر ذخایر لازم) بصورت وام های بدون بهره، برای خرید وسایل و ابزار کار در اختیار متقاضیان قرار دهد.
این تدابیر، عمدتا با تخصیص تسهیلات مالی به بخشهای اشتغال زا، طبعا گامی مثبت در جهت کاهش نرخ بیکاری میباشند. اما، از آنجا که این تدابیرعلل ساختاری و بنیادی بحران بیکاری را هدف قرار نمیدهند، برد و کارآیی آنها محدود است. بعلاوه، این تدابیر تا حدود زیادی متکی بر روش ها و مکانیزم های اداری میباشند. با توجه به رواج فساد در دستگاه اداری کشور، این نگرانی وجود دارد که این تدابیر عمدتا بصورت مکانیزمی برای رانت دهی و رانت خواری عمل کنند، تا مکانیزمی برای حل مسئله بیکاری.

علل بنیادین بحران بیکاری
علل بنیادی بحران بیکاری ایران عبارتند از:
• سیطره دولت بر امور اقتصادی، از جمله سیاست زده گی مدیریت اقتصاد، تخصیص منابع بر مبنای موازین اداری، فساد دستگاه اداری، رانت خواری، …
• نا به هنجاری های ساختاری بازار کار
• نا به هنجاری ساختاری بخش بانکی و پولی کشور
• نا به هنجار های ناشی از سیاست های نا مطلوب ارزی و تجاری
• نا به هنجاری های ناشی از سطح و ساختار یارانه ها ی آشکار و پنهانی
• نا به هنجاری های بخش آموزشی
• سلطه انحصارات و نبود رقابت اقتصادی موثر
• پایین بودن کارایی کار و سرمایه در کلیه بخش های اقتصادی
• نبود محیط مناسب برای رشد بخش خصوصی
• وابستگی به نفت و تکنولوژی سرمایه بر
• فرار مغزها
• تحریم اقتصادی
• بی ثباتی سیاسی

حل معضل بیکاری ایران بدون تغییرات بنیادی در ساختار اقتصاد سیاسی کشور میسر نخواهد بود.
اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت دوم: نا به هنجاری بازار کار
• اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاری ساختاری عمیق و گسترده ای است. ایران دارای ۴ تا ۵ ملیون بیکاری پنهان است. بسیاری از موسسات تولیدی سودآور نیستند. بسیاری از صنایع کشور نزدیک به %۴۰ زیر ظرفیت تولیدی خود کار میکنند. در مجموع کارآیی کار و سرمایه پایین است
• کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان های مستقل کارگری و صنفی است، که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمایندگی کنند. این سازمان ها نقش بسیار مهمی در تدوین، تنظیم، و اجرای قوانین کار ایفا میکنند

دوشنبه ۷ مهر ١٣٨٢ – ٢۹ سپتامبر ٢٠٠٣
نا به هنجاری بازار کار یکی از علل رشد بیکاری، به ویژه بیکاری ساختاری است. عوامل و اشکال مهم نابه هنجاری در بازار کار ایران عبارتند از: وجود قوانین نامطلوب، تنظیم نامناسب بازار کار، عملکرد نامناسب سازمان های صنفی، ناهم خوانی بین نیازهای بازار کار و نظام آموزشی، و عدم تحرک منطقه ای و بخشی نیروی کار. این نا به هنجاری ها مانع از عملکرد مکانیزم بازار شده، و در نهایت موجب پیدایش و رشد بیکاری میشوند.

قانون کار
قانون کار ج.ا. ایران نمونه بارزی از قوانینی است که برای پیشبرد آرمانی ارزنده تهیه و تدوین میشوند، اما در عمل نتایجی کاملا خلاف آرمان اولیه خود بوجود میآورند.

قانون کار ایران در گرما گرم انقلاب، بمنظور دفاع ازمنافع کارگران و زحمتکشان، و ارتقاء سطح رفاه آنان تدوین و تصویب شد. ماده ۲۱ قانون کار، که مربوط به انفصال قرارداد کار است، به وضوح تصریح میکند که کارفرما اجازه ندارد قرارداد کار کارگر یا کارمند خود را پایان دهد، مگر آنکه قراداد برای مدت محدودی باشد، و یا اینکه کارگر/ کارمند ازعهده انجام وظایف محوله بر نیاید، و یا از قوانین انضباطی کار تخطی کرده باشد. وقتی که کارگر/ کارمند برای انجام وظایف غیردائم، برای مدت معینی استخدام شده باشد، کارفرما مجبور به تمدید قرارداد کار بعد از انقضای مدت مربوطه نیست. اما ماده ۷ قانون کار تصریح میکند که حداکثر مدت قراردادهای مدت دار میبایست توسط وزارت کار و امور اجتماعی تعیین شود و به تائید شورای عالی وزیران برسد.

ماده ۲۷ قانون کار تصریح میکند که کارفرما تنها در صورتی میتواند کارگر/ کارمند خود را به علت عدم کارآیی و یا سرپیچی از قوانین انضباطی کار اخراج کند که عدم کارآیی یا سرپیچی کارگر/ کارمند مورد تائید نماینده کارگران باشد. اگر انفصال قراداد کار مورد تائید نماینده کارگران باشد، کارفرما موظف خواهد بود که در ازا هرسال سابقه کار یک ماه حقوق به کارگر/ کارمند مربوطه بپردازد (ماده ۲۷). کارگر/ کارمند اخراجی میتواند به تصمیم مربوطه اعتراض کرده و از هیئت حل اختلاف کار تقاضای تجدید نظر کند. اگر هیئت حل اختلاف به نفع کارگر/ کارمند رای دهد، کارفرما موظف به پرداخت جریمه خواهد بود (ماده ۲۹)، اما اگر رای هیئت به نفع کارفرما باشد، کارفرما همچنان موظف به پرداخت یک ماه حقوق در ازا هر سال سابقه کار خواهد بود و کارگر مربوطه موظف به پرداخت هیچگونه هزینه و جریمه ای نخواهد بود (ماده ۱۶۵).

اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاری ساختاری عمیق و گسترده ای است. همانطور که خاطر نشان شد، ایران دارای ۴ تا ۵ ملیون بیکاری پنهان است. بسیاری از موسسات تولیدی سودآور نبوده و تنها با دریافت یارآنه های کلان میتوانند به فعالیت خود ادامه دهند. بسیاری از صنایع کشور نزدیک به %۴۰ زیر ظرفیت تولیدی خود کار میکنند. در مجموع کارآیی کار و سرمایه پایین است. با وجود این شرایط، اقتصاد کشور، اگر به مرور ورشکسته نشود، نرخ رشد بالایی را هم که برای حل بحران اقتصادی و اجتماعی کشور، به ویژه بحران بیکاری، لازم است، نمیتواند تامین کند. حل این مشکل مستلزم عقلایی کردن ساختار و روند تولید، و انتقال سرمایه و نیروی کار از موسسات و بخش های غیر سودآور به موسسات و بخش های سودآور است. اما قوانین موجود مانع از انجام این تعدیل و تصحیح ساختاری میشوند، و عملا به زیان زحمتکشان کار میکنند.

حل بحران اقتصادی کشور و تامین رشد اقتصادی لازم، همچنان نیازمند ایجاد پروژه های سودآور جدید است. اما در شرایط موجود، سرمایه گذاران به ناچار با احتیاط بسیار زیاد اقدام به سرمایه گذاری روی یک پروژه جدید میکنند. زیرا چنانچه سودآوری پروژه کمتر از تخمین اولیه باشد، و یا اینکه ترکیب بخشی آن احتیاج به تعدیل داشته باشد، به علت انعطاف ناپذیری قوانین کار، نخواهند توانست سطح تولید را پایین آورده و آنرا بهینه کنند، و برای همیشه مجبور به پرداخت زیان های غیرضروری خواهند بود.

موارد دیگری از قانون کار نیز با تحمیل تصمیم های غیراقتصادی و هزینه های غیرلازم موجب افت کارآیی و سودآوری تولید میشوند. قوانین مربوط به پرداخت مزایای غیر نقدی و اضافه کار از آن جمله اند.

حقوق کارمند میتواند بخشا به صورت مزایای غیرنقدی، بصورت مسکن رایگان یا ارزان، کالاهای مصرفی، خدمات آموشی، بهداشتی، و غیره، پرداخت شود. تصمیم در مورد اینکه چه مقدار از حقوق به صورت غیرنقدی پرداخت شود، و به صورت چه کالاهایی، میبایست بر اساس موازین اقتصادی اتخاذ شود. گاه کارفرما میتواند کالا یا خدمات معینی را به قیمتی کمتر از بازار تولید یا فراهم کرده و آنها را به صورت بخشی از حقوق در اختیار کارمندان خود بگذارد، و مابه تفاوت قیمت بازار و هزینه تولید/ تامین را به نسبت مطلوبی بین خود و کارمندان تقسیم کند. این امر به کارفرما اجازه میدهد که در حین کاهش هزینه تولید، عملا حقوق بیشتری به کارمندان خود بپردازد. اما قانون کار این امر را مطلق کرده و از همه کارفرماها میخواهد که کالاها و خدمات متعددی را به صورت مزایای غیر نقدی در اختیار کارمندان خود قرار دهد – مانند مسکن (ماده ۱۴۹ قانون کار)، حمل و نقل بین خانه و محل کار (ماده ۱۵۲)، امکانات ورزشی (ماده ۱۵۴)، ….

طبعا، برخی از کارفرماها در تولید و تامین این کالاها و خدمات دارای مزیت نسبی نیستند، یعنی نمی توانند آنها را به قیمتی کمتر از بازار تامین کنند. در نتیجه ارزش افزوده ای تولید نمیشود که بین کارفرما و کارمندان تقسیم شود. درعمل، کارفرما، بابت انجام کاری که در آن تخصص ندارد، هزینه ای هم متحمل میشود. این مسئله موجب افزایش هزینه تولید شده، و در بلند مدت موجب کاهش رشد اقتصاد و افزایش بیکاری میشود. در واقع، این بخش از قانون کار مانند یک مالیات یکسان بر سود عمل میکند، که نه تنها موجب کاهش رشد میشود، بلکه تناسب بخشی اقتصاد را نیز مخدوش میکند (زیرا نسبت به تمام بخش ها، بدون توجه به نرخ سودآوریشان، یکسان عمل میکند). علاوه بر این، برخی از کارمندان ممکن است به این کالاها و خدمات نیازی نداشته باشند، و یا برای آنها ارزشی کمتر از ارزش بازار قائل باشند. لذا، این سیاست با تحمیل یک الگوی مصرف نامطلوب برجامعه موجب نابه هنجاری اقتصاد و به هدر رفتن منابع تولیدی میشود.

تصمیم در باره پرداخت اضافه کار از منطق مشابهی پیروی میکند، و میبایست بر مبنای موازین اقتصادی اتخاذ شوند. اما مواد ۵۸ و ۶۱ قانون کار امکان استفاده بهینه از اضافه کار را تا حدود زیادی محدود میکنند.

بطور کلی، روش مطلوب آنست که دولت تصمیمگیری پیرامون سطح و چگونگی پرداخت مزایای غیر نقدی، اضافه کار، و موارد مشابه را به بازار کار (که در آن نمایندگان کارگران و کارفرماها نیز حضور دارند) واگذار کند، و هم خود را متوجه تعیین و تضمین استانداردهای بهداشت و امنیت محیط کار کند.

تنظیم بازار کار ضروری است، اما این مهم میبایست به نحوی سنجیده انجام پذیرد، تا به نتایج نامطلوب نیانجامد.

نبود اتحادیه های مستقل
کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان های مستقل کارگری و صنفی است، که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمایندگی کنند. این سازمان ها نقش بسیار مهمی در تدوین، تنظیم، و اجرای قوانین کار ایفا میکنند. وجود این سازمان ها، چنانچه سیاست زده نباشند، و بر مبنای موازین اقتصادی عمل کنند، سبب بهبود کارکرد بازار کار شده، و از ضرورت اتکا بیش از حد به مکانیزم های اداری برای تنظیم بازار کار میکاهد.

در ایران سازمانهای کارگری و صنفی، عموما به عنوان بخشی از ماشین اداری دولت عمل میکنند، و موجب تنظیم نامطلوب بازار کار میشوند. به ویژه آنکه، این سازمان ها، مانند اکثر ارگان های دولتی، شدیدا ایدئولوژیک و سیاست زده هستند، و تا حدود زیادی به صورت مکانیزمی برای توزیع رانت و اعمال ایدئولوژی و سیاست عمومی رژیم از طریق بازار کار عمل میکنند.

کمبود نیروی کار ماهر و ناهم خوانی عرضه و تقاضا
کمبود نیروی کار ماهر و ناتوانی نظام آموزشی در تامین نیازهای بازار کار یکی از علل مهم نابه هنجاری بازار کار بشمار میرود. بازار کار ایران دچار کمبود نیروی کار ماهر با تخصص های حرفه ای و مدیریت است. هر سال نزدیک به ۲۵۹ هزار نفر از دانشگاه های ایران فارغ التحصیل میشوند. اما %۳۸ آنها فارغ التحصیل علوم اسلامی میباشند.

کم تحرکی نیروی کار
عدم تحرک نیروی کار یکی از عوامل بیکاری ساختاری است. در ایران توزیع منطقه ای نیروی کار، به علت پایین بودن تحرک نیروی کار، بسیار ناهمگون است. برای مثال، نرخ بیکاری در یزد نزدیک به %۷ است، حال آنکه در کرمانشاه متجاوز از %۲۵ میباشد. چنانچه نیروی کار دارای تحرک بخشی و منطقه ای کافی باشد، جابجایی نیروی کار از مناطق و بخش هایی که در آنها نرخ بیکاری بسیار بالا است به مناطق و بخش هایی که نیازمند نیروی کار جدید هستند، و یا سطح بیکاری آنها پایین است، موجب یکسانی نرخ بیکاری خواهد شد. این امر از تمرکز بیکاری در یک منطقه و یا یک بخش جلوگیری کرده، و حل مشکل بیکاری را آسانتر و کم هزینه تر میکند. در ایران پایین بودن تحرک نیروی کار مانع از عملکرد این مکانیزم میشود.

یکی از علل پایین بودن تحرک نیروی کار عبارت است از نبود یک سیستم امنیت و رفاه اجتماعی، و وابستگی بیکاران به مناسبات و حمایت های خانوادگی. ایجاد یک نظام موثر بیمه بیکاری و خدمات اجتماعی به تدریج بر این مشکل فائق آمده، و موجب افزایش تحرک نیروی کار خواهد شد. پایین بودن سطح مهارت نیروی کار دلیل دیگر کمبود تحرک نیروی کار است. تاسیس موسسات آموزشی حرفه ای برای آموزش مهارت های جدید به نیروی کار، به ویژه مهارت هایی که در بخش ها و مناطق در حال توسعه مورد نیاز میباشند، موجب افزایش تحرک نیروی کار و تسهیل حل مشکل بیکاری خواهد شد.

جمعبندی
نابه هنجاری بازار کار، از جمله قوانین نا مناسب، تقلیل مکانیزم و ارگان های بازار کار به اهرم هایی برای توزیع رانت و تحمیل ایدئولوژی حکومت، ناهم خوانی بین نظام آموزشی و نیازهای بازار کار، و نبود سازمان های سندیکایی مستقل، موجب پیدایش و گسترش بیکاری شده، و هزینه سنگینی را بر اقتصاد بیمار ج.ا. تحمیل میکنند. حل مشکل بیکاری ایران بدون بر طرف کردن این موانع ساختاری میسر نخواهد بود.
اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت سوم: نابه هنجاری سیستم یارانه ها
• در سال ۲/۲۰۰۱، تنها حجم یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر ۵ بلیون دلار، یعنی %۲۱ بودجه رسمی دولت بود. این یارانه های غیر مستقیم ارزی، نه تنها موجب مصرف بیهوده و تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی میشوند، بلکه با پایین آوردن هزینه واردات کفه ترازوی رقابت را به زیان تولیدکنندگان داخلی برهم میزنند.
• یارانه های انرژی موجب تشدید نابرابری درآمد میشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندین برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است. لذا، بخش عمده یارانه های انرژی نصیب خانوارهای پر درآمد میشود، که نابرابری توزیع درآمد و مصرف را تشدید میکند

چهارشنبه ۱۶ مهر ۱۳۸۲ – ۸ اکتبر ۲۰۰۳
سیاست دولت طی ۲۵ سال گذشته موجب پیدایش سیستم یارانه دهی بسیار بغرنجی شده است، که حجم قابل ملاحظه ای از منابع تولیدی ایران را به هدر میدهد. وضعیت یارانه های ضمنی، یعنی یارانه هایی که بطور غیر مستقیم از طریق عرضه ارزان کالا و خدمات پرداخت میشوند، به ویژه قابل توجه است. حجم این یارانه ها بالغ بر %۱۵ تولید ناخالص ملی میباشد، که دو سوم آن مربوط به یارانه های انرژی (برق و سوخت) است.

دلیلی که برای پرداخت این یارانه ها ارائه میشود حمایت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر میباشد. اما، این یارانه ها یک یا چند گروه اجتماعی معین، مثلا اقشار کم درآمد را هدف قرار نمیدهند، بلکه غالبا تمام گروه های اجتماعی را در بر میگیرند. در واقع، حجم عمده این یارانه ها غالبا نصیب اقشار پر درآمد میشود. برای مثال، مبالغی که از طریق یارانه های نان، دارو، گاز، و نفت سفید نصیب پر درآمدترین دهه (یک دهم، percentile) جامعه میشود به ترتیب ۲ برابر، ۴ برابر، ۳۲ برابر، و ۳٫۵ برابر سهم فقیرترین دهه جامعه است. وجود این یارانه ها سبب میشود که قیمت ها نتوانند هزینه واقعی تولید و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. این امر موجب تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی و به هدر رفتن ثروت کشور میشود.

حل بحران اقتصادی ج.ا. و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی مستلزم حذف این یارانه ها است، مشروط برآنکه درآمد حاصله صرف سرمایه گذاری و رشد اقتصاد شود. افزایش تولید موجب افزایش اشتغال و کاهش بیکاری خواهد شد، که عمده ترین علت فقر در ایران کنونی است. همچنین بخشی از درآمد حاصله را میتوان صرف ایجاد یک سیستم امنیت اجتماعی جهت حمایت از اقشار کم درآمد جامعه نمود. اجرای مطلوب این سیاست مستلزم تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور است.

انواع یارانه های غیر مستقیم
سیستم توزیع یارانه های غیر مستقیم ج.ا. ترکیبی است از یارانه ها، کنترل قیمت ها، و سهمیه بندی. در مجموع قیمت ۳۹ کالای مصرفی توسط دولت تعیین و کنترل میشود. قیمت برق، آب، و سوخت مستقیما توسط مجلس تعیین میشود. اما قیمت سایر کالاها، مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکی، شیر بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شیمیایی، … ، توسط سازمان حمایت از مصرف کننده و تولید کننده تعیین میگردد.
در مورد نان، آب، برق، بنزین، گازوئیل و نفت مصرف کنندگان میتوانند این کالاها را به هر مقدار که میخواهند خریداری و مصرف کنند. مصرف دارو منوط به داشتن نسخه پزشک میباشد و توسط نظام پزشکی کنترل میشود. اما، مصرف سایر کالاها توسط سیستم سهمیه بندی، از طریق صدور کوپن، کنترل میگردد. در دوران جنگ با عراق سیستم اخیر بسیار گسترده شد، اما اکنون تنها چند قلم کالا از طریق کوپن توزیع میشوند، که مهمترین آنها عبارتند از: قند و شکر، روغن خوراکی، و نوعی پنیر.
هزینه یارانه هایی که ازاین طریق پرداخت میشود، بالغ بر %۱۵ تولید ناخالص ملی است، که نزدیک به %۱۱ آن مربوط است به انرژی (برق، نفت، گاز، بنزین، گازوئیل، …).

یارانه انرژی
قیمت انرژی عبارت است از میانگین قیمت برق، نفت، گاز، بنزین، و گازوئیل. در چند سال اخیر دولت قیمت انرژی را تا حدودی بالا برده است، اما هنوز قیمت داخلی بسیار پایین تر از قیمت صادراتی میباشد. قیمت صادراتی انرژی – یعنی میانگین قیمت صادراتی کالاهایی چون برق، بنزین، گازوئیل، و غیره – بطور متوسط ۴ تا ۵ برابر قیمت این کالاها در بازار داخلی است. این درواقع یک یارانه ناپیدا (ضمنی) است که از طریق انرژی به مصرف کنندگان و تولید کنندگان پرداخت میشود. در سال ۲/۲۰۰۱ ارزش یارانه ای که از طریق انرژی پرداخت شد بالغ بر %۱۰ تولید ناخالص ملی بود.بطور متوسط ارزش یارانه انرژی طی دهه گذشته برابر ۱۱% تولید ناخالص ملی بوده است.
ارزانی انرژی موجب مصرف بیرویه و به هدر رفتن منابع تولید میشود. مقدار انرژی ای که به سبب پایین بودن قیمت داخلی به هدر میرود، میتواند صادر شده و درآمد حاصل از آن صرف تولید و توسعه اقتصاد شود. به این ترتیب، شکاف بیش از حد بین قیمت داخلی و صادراتی انرژی دارای “هزینه فرصت از دست رفته” (opportunity cost) بالایی است، که موجب کاهش رشد و رفاه اقتصادی میشود.
در بخش مصرف خانگی، زیان ناشی از ارزانی انرژی نزدیک به %۳٫۵ تا %۴٫۳ تولید نا خالص ملی برآورد میشود. در بخش تولیدی اقتصاد ابعاد اتلاف انرژی به مراتب گسترده تراست. برای مثال، مصرف انرژی کارخانه های سیمان ایران %۳۵ بیشتر از کارخانه های ژاپن است، مصرف انرژی کارخانه ذوب آهن و فولاد اصفهان %۵۸ بیشتر از کارخانه های مشابه در ژاپن میباشد؛ مصرف انرژی یخچال های ساخت ایران %۷۰ بیشتر از یخچال های وارداتی است؛ مصرف سوخت اتومبیل های ایران بالاتر از مصرف اتومبیل های وارداتی است (استراتژی افزایش کارایی مصرف انرژی در ایران، بانک جهانی ۱۹۹۴).
همچنین، یارانه های انرژی موجب تشدید نابرابری درآمد میشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندین برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است. لذا، بخش عمده یارانه های انرژی نصیب خانوارهای پر درآمد میشود، که نابرابری توزیع درآمد و مصرف را تشدید میکند. برای مثال، یارانه ای که از طریق مصرف انرژی نصیب مرفه ترین دهه جامعه میشود ۱۲ برابر یارانه ای است که نصیب فقیرترین دهه میشود. اگر مبلغ یارانه ها بطور یکسان بین افراد جامعه تقسیم شود، درآمد فقیرترین دو دهه جامعه %۶۰ افزایش خواهد یافت (%۱۱۲ در مناطق روستایی). چنین سیاستی میتواند فقر را در ایران ریشه کن کند.

مجلس ج.ا. تا کنون دو بار لایحه افزایش قیمت انرژی را به دلیل مخاطرات ناشی از پیآمدهای اقتصادی و اجتماعی آن رد کرده است. در حال حاضر کمیسیونی تشکیل شده است تا پیآمدهای احتمالی افزایش قیمت انرژی را بررسی کرده، و سیاست مناسبی را برای انجام آن تدوین کند.
تاثیر افزایش قیمت انرژی برروی اقتصاد یکباره نبوده، و احتمالا نزدیک به ۲ تا ۳ سال طول خواهد کشید تا بطور کامل تاثیر تورمی خود را نمایان سازد. برای مثال، اگر سهم انرژی در سبد کالاهای مصرفی %۲۰ باشد، %۱۰۰ افزایش در قیمت انرژی، در دور اول، مستقیما موجب %۲۰ افزایش هزینه زندگی (تورم) خواهد شد. در دور دوم، موجب افزایش هزینه تولید کالاهایی خواهد شد که در تولیدشان از انرژی استفاده میشود (کالاهای X ). در دورسوم، موجب افزایش هزینه تولید کالاهایی خواهد شد که در تولید از کالاهای X استفاده میکنند. و الی آخر. علاوه بر این، افزایش هزینه زندگی موجب بالا رفتن دستمزدها خواهد شد، که به نوبه خود موجب افزایش هزینه تولید و افزایش مجدد هزینه زندگی میشود.
طبق محاسبات موجود، که با استفاده از جدول نهاده- ستاده ها انجام گرفته، افزایش قیمت داخلی انرژی به سطح میانگین قیمت صادراتی دهه گذشته موجب %۳۰ تورم خواهد شد (بطور مطلق). چنانچه افزایش قیمت انرژی موجب کاهش مصرف خانوارها و استفاده از تکنولوژی های مناسبتر(کاهش مصرف انرژی در خط تولید) شود، و چنانچه اثر تورمی آن بر بازار کار بسیار شدید نباشد، تورم ناشی از افزایش قیمت انرژی احتمالا کمتر از %۳۰ خواهد بود.
تصحیح نابه هنجاری قیمت انرژی، به دلیل شدت تورم زایی آن، بسیار دشوار میباشد، اما از آن گریزی نیست، زیرا حل بحران اقتصادی ج.ا. و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون آن میسر نخواهد بود. برای تسهیل امر، میتوان اینکار را در چند مرحله (طی چند سال) انجام داد و با استفاده از ابزارهای اقتصادی مناسب تاثیر منفی آنرا بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.
برای مثال میتوان قیمت انرژی را طی سه سال (هر سال یک سوم مقدار مورد نظر) بالا برد، و مقداری از درآمد حاصله را صرف پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای کم درآمد کرد. برای پرداخت ابن یارانه ها میبایست سیستم مناسبی تدوین کرد که خود موجب ایجاد نا به هنجاری نشود.
اولا یارانه های نقدی میبایست تنها برای یک مدت معین و از پیش اعلان شده (مثلا ۵ سال)، پرداخت شوند. دوما، سیستم مورد نظر میبایست شفاف و کم هزینه باشد، و اجرای آن مستلزم دستگاه اداری عریض و طویلی نباشد. برای مثال میتوان بخش معینی از درآمد حاصله را بطور یکسان بین تمام خانوارها تقسیم کرد، بطوریکه اثر افزایش قیمت انرژی را بر روی (مثلا) سه دهه (%۳۰) فقیر جامعه خنثی کند. سپس، مبلغ مورد نظر را میتوان هر ماهه از طریق سیستم بانکی، به خانوارهایی که برای مطالبه آن به بانک مراجعه می کنند، پرداخت کرد. این روش موجب بهبود توزیع درآمد به نفع خانوارهای فقیر خواهد شد، و اجرای آن نسبتا کم هزینه و شفاف خواهد بود. بعلاوه، چنانچه مبلغ پرداختی ثابت باشد، یعنی با نرخ تورم تعدیل نشود، حذف سیستم آسانتر خواهد بود. در عمل، سیستم های متعددی میتوان تدوین کرد، که هریک دارای برتری ها و کاستی های معینی خواهند بود. تدوین و انتخاب سیستم مطلوب مستلزم کاربرد شیوه های کارشناسی و استفاده از روشهای مدیریت مدرن میباشد.
موفقیت سیاست افزایش قیمت انرژی متکی بر این فرض است که موسسات تولیدی و خدماتی مصرف انرژی خود را بهینه کرده، و با استفاده از روش های مطلوب مصرف انرژی خود را کاهش دهند. این مکانیزم در بخش خصوصی عمل خواهد کرد، زیرا در واکنش به افزایش قیمت انرژی، کارفرما مجبور خواهد شد یا مصرف انرژی را کاهش دهد، و یا آنکه، برای حفظ نرخ سود، قیمت تولید را افزایش دهد. اما وجود رقابت و خطر ورشکستگی باعث خواهد شد که تولید کننده نتواند تمامی افزایش قیمت انرژی را به مصرف کننده منتقل کند. لذا، برای حفظ سود و ادامه فعالیت مجبور خواهد شد تا با استفاده از تکنولوژی و روش های کارا مصرف انرژی خود را کاهش دهد.
اما در بخش دولتی، آماد گی دولت برای پرداخت کسر بودجه ناشی از افزایش قیمت انرژی مانع از عملکرد این مکانیزم خواهد شد. لذا دولت میبایست، از یکسو از تامین کسری بودجه موسسات دولتی خودداری کند، و به آنها اجازه بدهد تا بخش قابل ملاحظه ای از افزایش هزینه تولید را از طریق افزایش قیمت به مصرف کنندگان منتقل کنند. از سوی دیگر، دولت میبایست برای موسسات دولتی انگیزه لازم را فراهم آورد تا مانند بخش خصوصی مصرف انرژی خود را با استفاده از تکنولوژی مناسب و شیوه های مطلوب مدیریت کاهش دهند. این در نهایت مستلزم اصلاح بخش دولتی طی یک برنامه حساب شده و چند مرحله ای میباشد.
تصحیح قیمت انرژی پیش شرط مهمی برای پیشبرد و موفقیت برنامه اصلاحات اقتصادی است. این کار نه تنها منشا نا به هنجاری در تخصیص منابع را از پیش پا برخواهد داشت، بلکه بودجه لازم برای اجرای اصلاحات را نیز تامین خواهد کرد.

سایر یارانه ها
در مورد سایر کالاهایی که در بالا اشاره شد (مانند نان، برنج، شکر، روغن خوراکی، شیر بچه، دارو، مواد پاک کننده، کاغذ، روزنامه، کودهای شیمیایی، …) پرداخت یارانه غیر مستقیم به دو صورت انجام میگیرد. اولا، دولت بخشی از درآمد ارزی نفت را با نرخ دلاری ۱۷۵ تومان، در مقایسه با نرخ ارز آزاد دلاری ۸۰۰ تومان، در اختیار ارگان های دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نیاز خود را با ارز ارزان دلاری ۱۷۵ تومان وارد کنند. این در واقع حکم پرداخت یارانه غیر مستقیم به واردات را دارد که به ارگان های دولتی و نهادها داده میشود. علاوه بر این، دولت برخی از کالاهای مصرفی، مانند گندم را از تولید کنندگان به قیمت بازار خریداری کرده، و به قیمت ارزانتر در اختیار مصرف کنندگان قرار میدهد.
در سال ۲/۲۰۰۱، تنها حجم یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر ۵ بلیون دلار، یعنی %۲۱ بودجه رسمی دولت بود. این یارانه های غیر مستقیم ارزی، نه تنها موجب مصرف بیهوده و تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی میشوند، بلکه با پایین آوردن هزینه واردات کفه ترازوی رقابت را به زیان تولیدکنندگان داخلی برهم میزنند.
تا قبل از یکسان سازی نرخ ارز در مارس ۲۰۰۲ ، هزینه این یارانه های ارزی در بودجه دولت منعکس نبود. این یارانه ها هنوز پرداخت میشوند، اما بعد از مارس ۲۰۰۲ به بودجه دولت یک قلم جدید اضافه شده است تا هزینه این یارانه ها را منعکس کند. اگرچه نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت این یارانه ها همچنان ادامه دارد، اما اشکار کردن آنها در بودجه دارای اهمیت است، زیرا اکنون مسئولین امورمیتوانند متوجه هزینه فرصت های از دست رفته این سیاست باشند.
اکنون که هزینه این یارانه ها روشن و آشکار شده است، میبایست طی یک برنامه سنجیده آنها را حذف، و با استفاده ازمکانیزم های مناسب (همانطور که در بالا توضیح داده شد) اثر تورمی حذف آنها را بر اقشار کم درآمد خنثی کرد.
در سال ۲/۲۰۰۱ هزینه مربوط به یارانه های داروهای وارداتی بالغ بر۵۰۵ میلیون دلار بود – ۳۹۵ ملیون دلار بابت ارز ترجیحی برای تمام واردات، و ۱۱۰ میلیون دلار برای داروهایی که تمامی هزینه واردات آن توسط دولت پرداخت میشود و به صورت رایگان در اختیار مصرف کنندگان قرار میگیرد. در این مورد میتوان یارانه ها ی ارزی را کاملا حذف، و کمک هزینه مربوطه را از طریق بیمه بهداشت، که هم اکنون %۸۰ جمعیت را در برمیگیرد، بطور مستقیم دراختیار بیماران قرار داد. اما باید توجه داشت که نظام بیمه بهداشت ایران %۲۰ جمعیت را ، که بسیاری از آنها افراد کم درآمد میباشند، در بر نمیگیرد. لذا، انجام این سیاست مستلزم ایجاد مکانیزمی است که این بخش از جمعیت را نیز تحت پوشش قرار دهد.

راه برون رفت
سیستم یارانه های غیرمستقیم (ناپیدا) زیان هنگفتی را بر اقتصاد کشور تحمیل میکند، و موجب به هدر رفتن منابع اقتصادی و تخصیص نامطلوب آنها میشود. طبق برآوردهای موجود حجم یارانه های غیرمستقیم بالغ بر %۱۵ تولید ناخالص ملی ایران میباشد. حذف این سیستم نه تنها موجب بهبود تخصیص منابع و افزایش کارایی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن میتواند سرمایه لازم برای حل بحران اقتصادی و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نیز فراهم کند. همچنین، بخشی از درآمد حاصله را میتوان صرف ایجاد یک نظام امنیت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند.
برای انجام این کار:
• ابتدا باید تمام یارانه های ناپیدا را در بودجه دولت نمایان ساخت، به ویژه یارانه های مربوط به انرژی که هنوز در بودجه رسمی دولت منعکس نیستند.
• سپس، میبایست تمام این یارانه ها را تا حد امکان حذف کرد.
• برای یارانه هایی که نمیتوان آنها را کاملا حذف کرد، میبایست سیاستی مناسب تدوین کرد تا بتوان بخشی از یارانه های مورد نظر را بصورتی کارا و کم هزینه، برای یک مدت معین و از پیش تعیین شده، به صورت کمک هزینه های نقدی به مصرف کنندگان پرداخت کرد.
• بعد از مدت مورد نظر، میبایست این یارانه ها بطور کامل حذف شده، و به جای آنها سیستم بیمه امنیت و رفاه اجتماعی جایگزین گردد، تا بتوان با پرداخت کمک هزینه زندگی به اقشار کم درآمد آثار تورمی حذف یآرانه ها را خنثی کرد.

در حال حاضر ج.ا. دارای ۲۸ برنامه مختلف برای پرداخت کمک هزینه مستقیم و غیر مستقیم به خانوارهای کم درآمد است. این برنامه ها ، که بسیاری از آنها توسط موسسات نیمه مذهبی و نهاد ها اداره میشوند، کارهای یکدیگر را تکرار کرده، و هزینه دوباره کاری قابل ملاحظه ای را بر جامعه تحمیل میکنند. اکنون دولت مشغول تهیه استراتژی جدیدی است که این سازمان ها را با هم هماهنگ کرده، و یک سیستم بیمه و خدمات اجتماعی واحد و منظمی را جانشین آنها کند. اما این برنامه، به دلیل عدم همکاری سازمان های مذهبی و نهادها، که نمیخواهند استقلال خود را از دست بدهند، به کندی پیش میرود. در حال حاضر بخش عمده ای از جمعیت ایران تحت پوشش بیمه بازنشستگی نمیباشند. بخشی از درآمد حاصله از حذف یارانه های غیر مستقیم میتواند صرف انجام این امرشود.

اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت چهارم: سیاست های ارزی
تصحیح نظام ارزی کشور مستلزم پیشبرد و تعمیق برنامه اصلاحات اقتصادی، به ویژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنیادین بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سیستم بانکی، رفرم سیستم یارانه ها، تصحیح سیاست های مالی دولت، کنترل تورم، و مدیریت صحیح اقتصاد کلان است. انجام این امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غیر ممکن نباشد، بسیار دشوار و پر هزینه خواهد بود.

جمعه ٢۵ مهر ١٣٨١ – ١۷ اکتبر ٢٠٠٣
در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، در مارس ۲۰۰۲ سیستم چند نرخی ارز در ایران برچیده شد و جای خود را به یک سیستم تک نرخی شناور داد که قرار است بر مبنای موازین اقتصادی اداره شود! اما متجاوزاز بیست سال سیاست ارزی ج.ا. خسارات هنگفتی بر اقتصاد ایران وارد آورد. این سیاست بخاطر ماجراجویی های سیاسی رژیم و بی کفایتی مدیریت اقتصادی آن بر کشور تحمیل شد، وبه دلیل ماهیت رانت خواری و رانت دهی نظام سیاسی رژیم گسترش و تداوم یافت. سیاست ارزی ج.ا. از یکسو موجب گسترش و تشدید ناکارآیی در بخش های تولیدی، تخصیص نا مطلوب منابع، نا به هنجاری ساختار تولید، نا به هنجاری الگوی مصرف، تضعیف تولیدات داخلی، تضعیف صادرات غیر نفتی، رشد بیمارگونه بخش تجاری، و اتلاف انبوه منابع اقتصادی شده، و از سوی دیگر فساد اقتصادی و اداری پر دامنه و بیسابقه ای را پدید آورده است. این سیاست، در کلیت خود نظام اقتصادی کشور را تبدیل به سیستمی بس نا به هنجار کرده که برون رفت از آن مستلزم یک تلاش ملی وسال ها ممارست است.

موفقیت سیستم ارزی جدید مستلزم پیشبرد و تعمیق برنامه اصلاحات اقتصادی، به ویژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، اصلاح بنیادین بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سیستم بانکی، رفرم سیستم یارانه ها، تصحیح سیاست های مالی دولت، کنترل تورم، و مدیریت صحیح اقتصاد کلان است. در غیر این صورت، سیاست جدید پایدار و موثر نخواهد بود. در سیستم چند نرخی گذشته بطور متوسط متجاوز از %۸۰ درآمد ارزی دولت با نرخی نزدیک به یک پنجم نرخ بازار در اختیار موسسات دولتی و نهادهای انقلابی گذاشته میشد. در سیستم تک نرخی جدید این موسسات ارز خود را به قیمت بازار تامین میکنند، اما ما به تفاوت بین نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته به آنها پرداخت میشود. بدون کاهش این یارانه ها، سیستم ارزی جدید عمدتا یک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزینه یارانه هایی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت میشد، اکنون آشکار میسازد.

سیستم چند نرخی
روی کار آمدن ج.ا. همراه بود با بحران ارزی، که به دلیل اتخاذ سیاست های اقتصادی نا مناسب، و به دنبال آن اشغال سفارت آمریکا، تحریم اقتصادی آمریکا، و سپس جنگ ایران و عراق ابعادی غیر قابل کنترل یافت. لذا، طی دهه هشتاد سیاست ارزی ج.ا. عبارت بود از انحلال بازار آزاد، ثابت (فیکس) کردن نرخ برابری ریال، و تخصیص منابع ارزی از طریق دستگاه اداری دولت و کنترل مرکزی تجارت خارجی. طی دهه ۹۰، پس از پایان جنگ عراق، دولت ج.ا. طی چند مرحله اقدام به ساده کردن نظام ارزی کشور و ابقا تدریجی مکانیزم بازار آزاد کرد. با اینهمه، طی این دهه نظام ارزی همچنان یک سیستم چند نرخی باقیماند، همراه با کنترل شدید واردات و مبادلات ارزی، که میزان پیچیدگی و محدودیت های آن در واکنش به شرایط داخلی و خارجی، به ویژه نوسانات قیمت نفت، تغییر میکرد.
در ۲۱ ژانویه ۱۹۹۱ دولت تعداد نرخ های رسمی (دولتی) ارز را از ۷ نرخ به ۳ نرخ تقلیل داد که عبارت بودند از:

۱٫ نرخ رسمی ۷۰ ریال در برابر یک دلار آمریکا برای صادرات نفتی، واردات کالاهای ضروری، واردات پروژه های استراتژیک، پرداخت بدهی های خارجی، و ارز دانشجویی
۲٫ نرخ رقابتی ۶۰۰ ریال برای هر دلار برای واردات کالاهای سرمایه ای، لوازم تولید، مواد خام و کالاها و خدمات تولیدی که شامل ارز رسمی نمیشدند
۳٫ نرخ شناور که توسط بانک ها، بر مبنای نرخ آزاد تعیین میشد برای صادرات غیر نفتی، واردات غیر ضروری و خدمات

علاوه بر سه نرخ رسمی، یک نرخ ارز آزاد نیز معرفی شد، که توسط بازار آزاد تعیین، و برای انجام سایر مبادلات آزادانه خرید و فروش میشد.

در ۲۱ مارس ۱۹۹۳ دولت سه نرخ رسمی فوق الذکر را حذف، و یک نرخ نیمه شناور واحد را جایگزین آنها کرد. همزمان بسیاری از محدودیت های ارزی و وارداتی نیز کنار گذاشته شد. سطح نرخ جدید، که ابتدا برابر ۱۵۰۰ ریال در مقابل دلار آمریکا اعلام شد، بصورت روزانه توسط بانک مرکزی تعیین واعلان میگردید. نرخ جدید بخش قابل ملاحظه ای از پرداخت های ارزی، یعنی پرداخت های مربوط به بدهی های خارجی و واردات ضروری را شامل نمیشد، که همچنان بر مبنای نرخ رسمی دلاری ۷۰ ریال انجام میگرفتند. با اینهمه، به علت افزایش فشار بدهی های خارجی و رشد بیرویه واردات، و متعاقبا کاهش قیمت نفت، سیاست جدید دوام نیآورد. در دسامبر ۱۹۹۳، برای مقابله با این ضعیت، دولت مجبور شد نرخ رسمی را در سطح بالاتر، یعنی دلاری ۱۷۵۰ ریال ابقا کند.

در مه ۱۹۹۴ یک نرخ رسمی جدید، موسوم به نرخ صاداراتی، نیز به بازار ارز اضافه شد، که در سطح ۲۳۴۵ ریال در برابر دلار آمریکا، تمام مبادلات مربوط به صادرات غیر نفتی و واردات غیر ضروری را شامل میشد. در سال بعد، افزایش نرخ تورم و تشدید تحریم اقتصادی آمریکا موجب کاهش ارزش ریال شد. در مه ۱۹۹۵، نرخ صادراتی به ۳۰۰۰ ریال، و نرخ بازار آزاد به ۶۲۰۰ ریال افزایش یافت.

در جولای ۱۹۹۷، بانک مرکزی اقدام به عرضه اوراق ارزی در بازار بورس تهران کرد. به این ترتیب نرخ جدید دیگری، موسوم به نرخ بورس تهران، وارد بازار ارز شد، که سطح آن در ابتدای کار نزدیک به ۵۰۰۰ ریال در برابر دلار آمریکا بود. در دو سال اول، که درآمد نفت پایین بود، بانک مرکزی نتوانست مقدار ارزی را که برای تامین سطح تقاضا لازم بود به بازار بورس عرضه کند. لذا، برای کنترل فشار تقاضا اقدام به سهمیه بندی ارز کرد. وارد کنندگان، حتی آنها که دارای پروانه رسمی بودند، میبایست مدتی طولانی منتظر بمانند تا اعتبار نامه ارزی لازم را دریافت کنند. در نتیجه، اضافه قیمت ارز آزاد به نرخ بورس تهران از %۲۰ به %۵۰ افزایش یافت. بالاخره، در سال ۱۹۹۹ بانک مرکزی مجبور شد تا قیمت ارز را در دو مرحله، %۲۰ در مارس ۱۹۹۹ و %۱۶ در مه ۱۹۹۹ افزایش دهد. در مجموع، طی سال مالی ۹۹/۱۹۹۸ قیمت دلار در بازار بورس تهران %۴۲، ودر سال ۲۰۰۰/۱۹۹۹ %۲۰ افزایش یافت.

بین جولای ۹۷ و مارس ۲۰۰۰، در ایران چهار نرخ رسمی وجود داشت که عبارت بودند از:
۱٫ نرخ رسمی، که بین ۱۷۳۶ تا ۱۷۶۷ ریال در برابر دلار آمریکا نوسان میکرد، و برای پرداخت بدهی های خارجی، واردات ضروری، و کلیه واردات موسسات دولتی و نهادها بکار میرفت
۲٫ نرخ صادراتی، برابر ۳۰۰۰ ریال در مقابل دلار، برای صادرات غیر نفتی
۳٫ نرخ بورس تهران، یک نرخ نیمه شناور که در سال ۲۰۰۰ حول ۸۰۰۰ ریال نوسان میکرد و برای سایر واردات بکار میرفت
۴٫ نرخ بین بانکی یا مذاکره ای که توسط بانک ها، برای انجام مبادلات بین بانکی مذاکره و تعیین میشد. این نرخ در اواخر ۱۹۹۸ و اوایل ۱۹۹۹ که عرضه ارز در بازار بورس تهران کم بود و سهمیه بندی میشد، به میزان قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ ارز بورس تهران بود. اما در سال ۲۰۰۰ که عرضه ارز در بورس تهران افزایش یافت، با فاصله کمی حول نرخ ارز بورس تهران نوسان میکرد.
علاوه بر چهار نرخ رسمی فوق، ارز توسط صراف های رسمی، به قیمت کمی بالاتر از نرخ بورس تهران نیز خرید و فروش میشد. همچنین یک بازار سیاه وجود داشت که توسط صراف های غیر رسمی کنترل میشد، و عمدتا مبادلات غیر رسمی و قاچاق را در بر میگرفت.

بین مه ۱۹۹۹ و مارس ۲۰۰۰ بانک مرکزی توانست با استفاده از افزایش قیمت نفت عرضه ارز را در بازار بورس تهران افزایش دهد و نرخ دلار را در این بازار حول ۸۰۰۰ ریال تثبیت کند. به این ترتیب، فزونی نرخ ارز آزاد به نرخ ارز بورس تهران به %۲ کاهش یافت، و به تدریج وارداتی که قبلا به قیمت ارز صادراتی انجام میگرفت به ارز بورس تهران منتقل شد. در مارس ۲۰۰۰ نرخ ارز صادراتی حذف، و نرخ بورس تهران به نرخ غالب برای انجام مبادلات بخش خصوصی تبدیل شد.

طی سال مالی ۲۰۰۲/۲۰۰۱، نرخ رسمی تورم بطور متوسط نزدیک به %۱۲ بود، و دولت، به علت افزایش قیمت نفت، دارای درآمد ارزی قابل ملاحظه ای بود . لذا، بانک مرکزی توانست نوسانات نرخ ارز بورس تهران را همچنان حول ۸۰۰۰ ریال حفظ کند.

برای آنکه بتوان در پس این ساختار بغرنج و تغییرات پی در پی ویژه گی های برجسته سیاست ارزی ج.ا. را در یافت، میبایست به سهم بخش دولتی در تخصیص منابع ارزی، و عملکرد آن در برابر نوسانات درامد ارزی نفت توجه کرد. به علت رشد بیرویه بخش دولتی سهم بسیار بزرگی از درآمد ارزی کشور به بخش دولتی تخصیص داده میشود. بعلاوه، به علت پایین بودن کارایی و نا به هنجاری های ساختاری، بخش دولتی هنگام کاهش درآمد ارزی نفت نمیتواند تقاضای ارزی خود را با سرعت و به نسبت مناسب کاهش دهد، اما هنگام افزایش درآمد ارزی به سرعت بسط یافته و ارز بیشتری را میبلعد. در نتیجه، دراین معادله بخش خصوصی به زائده ای تبدیل میشود که همواره سهم کوچکی از درآمد ارزی نفت به ان تخصیص داده میشود. بخش خصوصی از افزایش درآمد ارزی به نسبت بهره کمتری میبرد، اما از کاهش درآمد ارزی به نسبت بیشتر متاثر میشود.

طی دوره مورد نظر، بطور متوسط نزدیک به %۸۰ درآمد ارزی نفت با قیمت ارزان، یعنی یک پنجم بهای ارز آزاد، جهت تامین نیازهای موسسات دولتی و نهادها (از جمله پرداخت بدهی های خارجی و تامین واردات ضروری) به بخش حکومتی (یعنی موسسات دولتی و نهادها) تخصیص داده میشود. درمجموع، وقتیکه قیمت نفت، و در نتیجه درآمد ارزی دولت کاهش مییابد، بودجه ارزی بخش حکومتی به همان نسبت کاسته نمیشود. لذا، عرضه ارز به بخش خصوصی شدیدا کاهش یافته، محدودیت های ارزی و وارداتی-صادراتی تشدید شده، و حجم ناچیزی از مبادلات توسط ارز آزاد انجام میگیرد. برعکس، هنگامیکه قیمت نفت بالا میرود، تخصیص ارز به بخش خصوصی افزایش یافته، محدودیت های ارزی و وارداتی-صادراتی کاسته شده، و حجم بیشتری از مبادلات توسط ارز آزاد انجام میگیرد. برای مثال، بین مارس ۱۹۹۷ و مارس ۲۰۰۰، با افزایش قیمت نفت، سهم نرخ رسمی در کل ارز فروخته شده توسط دولت از %۹۶ به %۷۲ کاهش یافت.

علاوه بر قیمت نفت، شرایط اقتصاد داخلی نیز درانتخاب سیاست ارزی دولت اثر میگذارد. افزایش نسبی نرخ تورم (نسبت به سایر کشورها) سبب کاهش ارزش ریال میشود. طی دهه ۹۰، هر گاه که افزایش نرخ تورم شدید بوده است، دولت به منظور جلوگیری از سقوط ریال به سیاست ارزی بسته روی آورده، برای مبادلات ارزی نرخ های رسمی ثابت تعیین کرده، و با وضع قوانین متعدد اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.

همچنین، هر زمان که به علت افت درآمد نفت تخصیص ارز به بخش خصوصی شدیدا کاهش یافته است، دولت به منظور کنترل تقاضای ارز، بخش خصوصی را به لایه های مختلفی تفکیک کرده، و با توجه به و ویژه گی های اقتصادی هر لایه، و ملاحظات سیاسی، برای هرلایه نرخ ارز خاصی را تعیین، و با وضع قوانین و با استفاده از ابزارهای اداری اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.

کنترل قیمت نفت در بازار جهانی در اختیار ایران نیست. لذا، در مکانیزم فوق عامل بازدارنده اصلی در اجرای یک سیاست ارزی مطلوب بخش دولتی است، که به علت رشد بیرویه، پایین بودن کارایی، و نا به هنجاری های ساختاری بیشترین حجم درآمد ارزی کشور را میبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا به هدر میدهد. در سوی دیگر این معادله، یعنی عرضه ارز، این مناسبات مانع از آن میشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ایفا کرده و از طریق افزایش صادرات غیر نفتی ارز لازم را برای کشور تامین کند. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سیستم انگیزه ها، سودآوری فعالیت های تولیدی را کاهش داده و بخش خصوصی را به سوی فعالیت های دلالی میراند.

برای تقلیل شدت ضربه پذیری اقتصاد کشور دربرابر نوسانات قیمت نفت، اخیرا دولت اقدام به تاسیس صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) کرده است. لذا، وقتیکه قیمت نفت بالا است، بخشی از درآمد ارزی نفت در این صندوق پس انداز میشود تا در مواقعی که قیمت نفت به زیر روند بلند مدت خود تنزل میکند مصرف شود. این سیاستی درست است که میبایست سال ها قبل اتخاذ میشد. اما باید توجه داشت که این ابزار اقتصادی هنگامی میتواند کارا باشد که اقتصاد داخلی کما بیش در حالت تعادل باشد. وقتیکه اقتصاد داخلی دچار نا به هنجاری های شدید ساختاری است و برای مدتی طولانی کاملا از تعادل خارج شده است، این ابزار حلال مشکلات نخواهد بود. بر عکس، به احتمال قوی بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه آن برای کنترل فشار ناشی از نا به هنجاری های ساختاری به هدر خواهد رفت.

پیآمدهای سیستم چند نرخی
ویژه گی اصلی سیاست ارزی ج.ا. عبارت است از پرداخت یارانه به واردات. همانطور که اشاره شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازارآزاد دراختیارارگان های دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان (دلاری ۱۷۵ تومان) وارد کنند. در واقع، این پرداخت یارانه بطور غیر مستقیم به واردات است. در سال ۲/۲۰۰۱، ارزش یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر۵ بلیون دلار، یعنی %۲۱ بودجه رسمی دولت بود. در مجموع، حجم کل یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر %۶ تولید ناخالص ملی کشور است. این یارانه ها دارای پیآمدهای منفی گسترده ای برای اقتصاد کشور میباشند، که عمده ترین آنها به قرار زیر است:

۱٫ یارانه های غیرمستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم زده، موجب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشوند.
۲٫ در بخش تولیدات داخلی، یارانه های مذکور موجب تشویق بخش هایی میشوند که در روند تولید از کالاهی وارداتی بیشتری استفاده میکنند (بخش های واردات بر و سرمایه بر)، که موجب تضعیف مجدد تولیدات داخلی میشود.
۳٫ تضعیف تولیدات داخلی و ترغیب تولیدات سرمایه بر و واردات بر (یعنی مکانیزم های ۱ و ۲ بالا) موجب پایین آمدن ضریب اشتغال زایی فعالیت های اقتصادی میشود، که مبارزه با بحران بیکاری را دشوارتر میکند.
۴٫ بخش عمده این یارانه ها به موسسات دولتی ونهادها تخصیص داده میشود، که در آنها باروری و کارآیی تولید، به دلایل گوناگون، بسیار پایین است. لذا، سیاست ارزی مزبور موجب تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی شده، بخش قابل توجهی ازاین منابع را به هدر میدهد، و مانع از آن میشود که منابع تولیدی به بخش های پویا و کارای اقتصاد سرازیر شوند. در واقع، این مکانیزم اقتصاد کشور را در چنبره رکود محبوس میکند، و مانع از تحصیل رشد اقتصادی لازم برای حل بحران اقتصادی کشور میشود.
۵٫ یارانه های غیر مستقیم ارزی سبب میشوند که قیمت ها نتوانند هزینه واقعی تولید و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. در زمینه کالاهای مصرفی، این امر موجب مصرف بیرویه و پیدایش یک الگوی مصرف غیر بهینه میشود. در عرصه تولید، نا به هنجاری سیستم قیمت ها موجب کاهش کارایی و باروری تولید، و انتخاب تکنولوژی نامطلوب میشود. برایند این مکانیزم، تخصیص نامطلوب منابع و به هدر رفتن ثروت کشور است.
۶٫ دلیلی که غالبا برای پرداخت این یارانه ها ارائه میشود حمایت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر میباشد. اما، این یارانه ها تنها اقشار کم درآمد را هدف قرار نمیدهند، بلکه تمام گروه های اجتماعی را در بر میگیرند. در واقع، حجم عمده این یارانه ها غالبا نصیب اقشار پر درآمد میشود. برای مثال، مبالغی که از طریق یارانه های غیر مستقیم ارزی نصیب پر درآمدترین دهه (یک دهم، percentile) جامعه میشود بین ۲ تا ۴ برابرسهم فقیرترین دهه جامعه است.

حذف این سیستم نه تنها موجب بهبود تخصیص منابع و افزایش کارایی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن میتواند سرمایه لازم برای حل بحران اقتصادی و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نیز فراهم کند. همچنین، بخشی از درآمد حاصله را میتوان صرف ایجاد یک نظام امنیت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند (برای توضیحات بیشتر به مقاله قبلی، “نا به هنجاری سیستم یارانه ها” مراجعه کنید). برای مثال، چنانچه دولت یارانه های غیر مستقیم ارزی را حذف، و مبلغ حاصله را بطور مساوی بین افراد کشور تقسیم کند، سطح رفاه مصرفی جامعه %۶٫۹ افزایش خواهد یافت، که %۷۲ آن نصیب خانواده های کم درآمد خواهد شد. استفاده بخشی از این مبلغ برای افزایش سرمایه گذاری و ارتقا باروری تولید تاثیر مثبت به مراتب بیشتری خواهد داشت.

علاوه بر کنترل عرضه ارز، دولت با وضع قوانین و با استفاده از ابزارهای اداری مختلف تقاضای ارز را نیز کنترل میکند. اشکال و ابزارهای عمده این کنترل عبارتند از:
• گروه بندی کالاهای وارداتی بر اساس درجه الویت و تعیین نرخ ارزی و ضوابط وارداتی مشخص برای هر گروه
• صدور پروانه واردات و جلوگیری از وارداتی که دارای پروانه رسمی نمیباشند
• لزوم گشایش اعتبار ارزی قبل از اقدام به خرید کالا و سپردن وجوه لازم به بانک مرکزی
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای فروش درآمد ارزی خود به بانک مرکزی به قیمت تعیین شده، و ظرف حداکثر یک مدت معین.

این مکانیزم موجب پیدایش یک دستگاه اداری عریض و طویل، و تشدید بیسابقه فساد اقتصادی شده است. برگه پروانه واردات، به محض دریافت، دارای ارزش میباشد و به قیمت قابل ملاحظه ای در بازار خرید و فروش میشود. دریافت پروانه واردات، علاوه بر ضوابط اقتصادی ، به درجه وابستگی سیاسی به رژیم و آمادگی پرداخت رشوه نیز بستگی دارد. زیاد قید کردن قیمت واردات، و کم قید کردن قیمت صادرات، برای دریافت ارز بیشتر (با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه) یکی دیگر از اشکال فساد اقتصادی این مکانیزم اداری است.

همچنین، مکانیزم فوق انباشته از قوانین دست و پاگیر است که موجب افت کارایی و تضعیف تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشود. برای مثال صادر کنندگان متعهدند درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعیین شده (نزدیک ۳ تا ۸ ماه)، و به قیمت تعیین شده، که تا سال ۲۰۰۰ کمتر از نصف قیمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. اما در مورد برخی از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتباری به وارد کننده خارجی میدهند و پول خود را تنها هنگامی دریافت میکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در این موارد قوانین موجود سبب میشوند که صادرکنندگان ایرانی نتوانند کالاهای خود را با قیمت و ضوابط مطلوب صادر کنند.

طی دو دهه گذشته، ویژه گی دیگر سیاست ارزی ج.ا.، همانطور که در بالا اشاره شد، عبارت بوده است از تغییرات پی در پی و شدید نرخ ارز. میزان این تغییرات غالبا بیشتراز نرخ سود متداول در بخش تولیدی بوده است. در چنین فضایی بخش خصوصی نمیتواند اقدام به برنامه ریزی بلند مدت برای سرمایه گذاری و رشد تولید کند. در نتیجه به فعالیت های تجاری و فعالیت های سطحی و کوتاه مدت روی آورده است.

در مجموع، سیاست ارزی ج.ا. یکی از اهرم های عمده مکانیزم رانت خواری در این رژیم میباشد، که علاوه بر شیوع فساد، بخش قابل ملاحظه ای از ثروت کشور را به هدر میدهد. همچنین، این سیاست با مخدوش کردن سیستم انگیزه های اقتصادی موجب رشد بیرویه و نا متناسب بخش تجاری، و تشدید نا به هنجاری ساختاری اقتصاد شده است. سیاست ارزی ج.ا. دچار یک تناقض بنیادین است، به این معنی که برای کنترل بحران ارزی دولت تدابیری اتخاذ میکند که با تضعیف تولیدات داخلی، ترغیب واردات، و تشدید نا به هنجاری های ساختاری بحران ارزی را بازتولید میکند.

وضعیت موجود
در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، در مارس ۲۰۰۲ سیستم ارز چند نرخی برچیده شد و جای خود را به یک سیستم تک نرخی شناورداد که توسط سیستم بانکی کنترل و تنظیم میشود. با توجه به بالا بودن قیمت نفت، دولت توانسته است نرخ جدید را حول ۸۴۰۰ ریال تثبیت کند. اما باید توجه داشت که در سیستم تک نرخی جدید، گرچه موسسات دولتی و نهادهای انقلابی ارز خود را به قیمت بازار تامین میکنند، اما ما به تفاوت بین نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته توسط دولت به آنها پرداخت میشود. طی ۱۸ ماه گذشته بخش عمده اندوخته صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) صرف پرداخت این یارانه ها شده است.

این تغییر، حتی در حد محدود خود، دارای اهمیت است. تا قبل از یکسان سازی نرخ ارز در مارس ۲۰۰۲ ، هزینه این یارانه های ارزی در بودجه دولت منعکس نبود. اما بعد از مارس ۲۰۰۲ به بودجه دولت یک قلم جدید اضافه شده است تا هزینه این یارانه ها را منعکس کند. آشکار کردن هزینه یارانه های ارزی به خودی خود دارای اهمیت است، زیرا اکنون مسئولین امورحداقل میتوانند متوجه هزینه فرصت های از دست رفته سیاست های ارزی خود باشند.

اما نکته کلیدی آن است که یارانه های غیر مستقیم ارزی هنوز پرداخت میشوند، و نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت آنها همچنان ادامه دارد. بدون کاهش این یارانه ها، سیستم ارزی جدید عمدتا یک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزینه یارانه هایی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت میشدند، اکنون آشکار میسازد. در واقع نظام ارزی ج.ا. هنوز یک سیستم چند نرخی است، کما بیش با تمام مشکلاتی که در بالا اشاره شد.

چشم انداز آینده
بدون کاهش و حذف یارانه های ارزی که به موسسسات دولتی و نهادها پرداخت میشود، سیستم ارزی جدید پایدار نخواهد بود – به ویژه، چنانچه قیمت نفت تنزل کند. اما حذف این یارانه ها بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور میسر نخواهد بود. همانطور که در بالا اشاره شد، عامل بازدارنده اصلی از تصحیح سیستم ارزی کشور عبارت است از بخش دولتی که به علت رشد بیرویه، پایین بودن کارایی، و نا به هنجاری های ساختاری بیشترین حجم درآمد ارزی کشور را میبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا نیز به هدر میدهد. در سوی دیگر این معادله، یعنی عرضه ارز، مناسبات حاکم بر اقتصاد ایران مانع از آن میشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ایفا کرده و از طریق افزایش صادرات غیر نفتی ارز لازم را برای کشور فراهم آورد. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سیستم انگیزه ها، سودآوری فعالیت های تولیدی را پایین آورده و بخش خصوصی را به سوی فعالیت های دلالی میراند.

تصحیح نظام ارزی کشور مستلزم پیشبرد و تعمیق برنامه اصلاحات اقتصادی، به ویژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنیادین بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سیستم بانکی، رفرم سیستم یارانه ها، تصحیح سیاست های مالی دولت، کنترل تورم، و مدیریت صحیح اقتصاد کلان است. انجام این امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غیر ممکن نباشد، بسیار دشوار و پر هزینه خواهد بود.
اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت پنجم: سیاست های وارداتی
تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و پروژه های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد

جمعه ۹ آبان ۱۳۸۲ – ۳۱ اکتبر ۲۰۰۳
در ج.ا. کنترل حجم و ساختار واردات همواره از سه طریق اصلی انجام گرفته است، که عبارتند از سیستم تخصیص ارز، مالیات بر واردات، و اعمال کنترل های اداری، به ویژه سیستم صدور پروانه واردات. ویژه گی ها و مشکلات نظام ارزی ج.ا. را در نوشتار قبلی بررسی کردیم. در این فصل به بررسی دو مورد دیگر می پردازیم.

بررسی اجمالی زیر نشان میدهد که سیاست های نادرست ج.ا. در زمینه واردات و تخصیص ارز موجب پیدایش سیستمی نا به هنجار شده، که هر ساله نزدیک به %۱۰ از تولید ناخالص ملی کشور را به صورت رانت به وارد کنندگان، به ویژه سر سپردگان رژیم منتقل کرده است. تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی اتخاذ شده، کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. اما، چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.

مالیات بر واردات
در ج.ا. دو نوع مالیات بر واردات وجود دارد که عبارتند از: تعرفه های گمرکی و مالیاتی موسوم به مالیات منافع تجاری. هرگونه تغییر در تعرفه های گمرکی مستلزم تصویب مجلس است، حال آنکه تغییر مالیات های تجاری توسط بخشنامه های دولتی انجام میگیرد. لذا، طی دو دهه اخیر مالیات های تجاری به مراتب بیشتر بکار رفته، و به تدریج اهمیت بیشتری یافته اند. علاوه بر این دو، مالیات های داخلی (مالیات بر فروش و مالیات بر درآمد) نیز دارای تاثیر اندکی بر تجارت خارجی میباشند، زیرا این مالیاتها با نرخ های متفاوتی به فعالیت های داخلی و خارجی تعلق میگیرند.
در مجموع، تا سال ۲۰۰۱/۲۰۰۰ سطح مالیات بر واردات در ج.ا. همواره نسبتا پایین بوده، زیرا کنترل حجم و ساختار واردات عمدتا از طریق اعمال محدودیت های کمی، توسط سیستم صدور پروانه واردات، و سیستم ارز چند نرخی صورت گرفته است. برای مثال، در سال ۲۰۰۰ کل مالیاتی که از طریق واردات جمع آوری شد برابر %۲٫۷ ارزش واردات کشور بود. در این سال، میانگین غیر موزون نرخ مالیات بر واردات (مشتمل بر هر دو نوع مالیات بر واردات) نزدیک به %۶ بود (۱). طی ۱۹۹۶ تا ۱۹۹۸، میانگین غیر موزون تعرفه برای کل کشورهای در حال رشد نزدیک به %۱۳٫۸ بود. میانگین غیر موزون تعرفه در کشورهای پاکستان، مراکش، هندوستان و مصر، به ترتیب عبارت بود از %۴۲، %۳۷، %۳۵، و %۳۱٫ از این مطلب نمیتوان نتیجه گرفت که موانع تجارت خارجی در ایران، در مقایسه با سایر کشورهای در حال رشد بسیار کمتر است. زیرا، همانطور که اشاره شد، در ج.ا. کنترل کمیت واردات عمدتا توسط مکانیزم های اداری، از طریق صدور پروانه واردات انجام میگیرد. حال آنکه، در سایر کشورهای در حال رشد استفاده از ابزار کمی-اداری رواج چندانی ندارد.

کنترل های اداری
درایران تنها به کالاهایی اجازه واردات داده میشود که نام آنها در فهرستی موسم به “فهرست مثبت” ثبت شده باشد. بعلاوه، هر بار که وارد کننده میخواهد محموله ای را به کشور وارد کند، میبایست برای ورود محموله مربوطه از یک، و گاه از چند وزارتخانه تقاضای صدور پروانه واردات کند. فهرست وزارتخانه هایی که اجازه آنها برای هر کالا لازم میباشد، توسط وزارت بازرگانی در سندی موسوم به “قوانین واردات و صادرات” مشخص شده است. این سند در مجموع ۵۱۱۳ قلم کالا را در بر میگیرد، که با استفاده از ارقام بین ۰ تا ۹ رده بندی شده اند. واردات کالاهایی که با عدد ۱ شروع میشوند مستلزم اجازه وزارت بازرگانی است، و عدد ۲ به معنی لزوم اجازه وزارت صنایع است. کالاهایی که کد آنها با عدد ۱۲ آغاز میشوند نیازمند اجازه از هر دو وزارتخانه میباشند.
طی دهه های ۸۰ و ۹۰ مکانیزم صدور پروانه واردات به شدت اعمال میشد. علاوه براین، کنترل سطح و ساختار واردات از طرق دیگری، بر اساس منبع ارز خارجی وارد کننده و شیوه پرداخت بهای واردات نیز انجام میگرفت. برای مثال، تا سال ۲۰۰۰ دریافت اجازه پروانه واردات مستلزم داشتن برگه بانکی واردات بود، که تنها به صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی داده میشد. صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی موظف بودند که درآمد ارزی خود را به قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند. در مقابل، علاوه بر معادل ریالی، یک برگه بانکی به مقدار ارز واگذار شده نیز دریافت میکردند، که در بازار آزاد به قیمت دلاری ۳۰۰۰-۴۰۰۰ ریال خرید و فروش میشد. همچنین، وارد کنندگان مجبور بودند برای واردات خود اعتبار نامه ارزی باز کنند و قبل از وارد کردن کالای خود کل مبلغ مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بدین ترتیب بانک مرکزی میتوانست تقاضای ارز برای واردات را کنترل و پیش بینی کند.
کنترل های اداری فوق، مانند مالیات بر واردات باعث کاهش سطح واردات و دگرگونی ترکیب آن میشوند. اما بر خلاف مالیات های وارداتی مولد درآمدی برای دولت نمیباشند. طبق محاسبات وزارت صنایع و معادن ایران، تاثیرکنترل های غیر تعرفه ای بر ۳۰۰۰ قلم کالایی که واردات آن توسط این وزارتخانه کنترل میشد برابر %۳۵ تعرفه میباشد. با توجه به اینکه شدت کنترل بر۲۰۰۰ قلم کالای دیگری که واردات آنها در نظارت وزارت صنایع نمیباشند نسبتا کمتر میباشد، معادل تعرفه ای کنترل های غیر تعرفه ای برای کل اقتصاد ایران طی دهه ۹۰ نزدیک به %۳۰ برآورد میشود. طبق این برآورد، معادل تعرفه ای سیستم تعرفه ای و غیر تعرفه ای ج.ا. طی دهه ۹۰ برابر %۳۳ بوده، که در مقایسه با سایر کشورها نرخ بسیار بالایی است. اما مهمتر آنکه، متجاوز از %۹۰ این کنترل از طریق مکانیزم های اداری و کمی اعمال شده، که دارای زیان های بسیار بوده، و موجب افت کارایی اقتصاد، اتلاف انبوه منابع، و گسترش بیسابقه فساد اقتصادی و اجتماعی شده است.

وضعیت کنونی
طی چند سال اخیر، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، ج.ا. در چند مرحله اقدام به اصلاح سیاست های وارداتی خود کرده است. برای مثال، در سال ۲۰۰۰ پوشش ” لیست مثبت” واردات از ۲۹ گروه ابتدا به ۴۱ و سپس به ۷۷ گروه افزایش یافت. در مارس ۲۰۰۰، وزارت صنایع و معادن ۷۸۱ قلم از کالاهایی که کد آنها با ۱،۲ آغاز میشود ( که واردات آنها مستلزم اجازه دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع بود) به گروه کد ۱ منتقل کرد، تا واردات آنها دیگر مستلزم اجازه نامه وزارت صنایع نباشد. همچنین ۱۱۴ کالای دیگر را از لزوم گرفتن اجاز نامه از سایر وزارتخانه ها معاف کرد. در مجموع، تا نوامبر۲۰۰۰ تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم کسب اجازه نامه بود به ۲۳۱۸ قلم کاهش یافت. علاوه براین، محدودیت های مربوط به منبع تامین ارز واردات و گشایش اعتبار ارزی، که در بالا به آنها اشاره شد، نیز کاهش یافت. ماده ۲۹ قانون بودجه ۲۰۰۱ مجموعه ای از کالاهای “لیست مثبت” را ، مانند ماشین آلات و قطعات یدکی، از این قید که هزینه ارزی واردات کالاهای “لیست مثبت” میبایست از محل درآمد ارزی صادرات غیر نفتی تامین شود، معاف کرد. همچنین، وارد کنندگان دیگر مجبور نمیباشند که برای کسب اعتبارنامه ارزی و اجازه واردات، از پیش کل بهای واردات مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بالاخره در مارس ۲۰۰۲ تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم دریافت پروانه واردات میباشد به ۳۵۰ قلم کاهش داده شد.
همزمان با اقدامات فوق، میزان مالیات بر واردات افزایش داده شد تا سطح سدی که برای حمایت از تولید کنندگان داخلی وضع شده بود، در همان حد قبلی باقی بماند. در واقع، موانع غیر تعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای تبدیل شدند. برای برخی از کالاها افزایش تعرفه های حاصله بسیار قابل ملاحظه بود. برای مثال، نرخ تعرفه منسوجات، پوشاک، محصولات چرمی و وسایل نقلیه موتوری به ترتیب به %۷۴، %۹۳، %۷۵، و %۳۷ افزایش یافت. در مجموع، میانگین نرخ کنونی مالیات بر واردات برای کل اقتصاد ایران نزدیک به %۳۰ تا %۳۵ برآورد میشود. این نرخ متجاوز از دو برابر میانگین کشورهای در حال رشد میباشد که اقتصاد ایران را، به لحاظ شدت بسته بودن و موانع تجارت خارجی، در صدر جدول، همپای پاکستان قرارمیدهد. بنا بر محاسبات بانک جهانی، کاهش حداکثر مالیات بر واردات به %۲۵ موجب %۰٫۷ رشد درآمد ملی خواهد شد. با این همه، تبدیل کنترل های غیرتعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای، به خودی خود اقدامی است در جهت درست، که احتمالا موجب کاهش فساد اقتصادی و تقلیل اتلاف منابع خواهد شد.
تبدیل کنترل های غیر تعرفه ای به معادل های تعرفه ای (tariffication)موجب افزایش درآمد دولت و افزایش تولید ناخالص ملی خواهد شد. در شرایط مطلوب، طبق محاسبات بانک جهانی، این اصلاحات میبایست بتوانند درآمد ملی و در آمد دولت را به ترتیب %۳٫۴ و %۱٫۴ افزایش دهند. اما به علت نا به هنجاری های ساختاری احتمالا بخش قابل ملاحظه ای از توان بالقوه این اصلاحات تحقق نخواهد یافت. باید توجه داشت که اصلاحات اقتصادی در نظام هایی که دچار نا به هنجاری های بنیادین میباشند، میباست بطور سیستماتیک و چند جانبه انجام پذیرد. بخش های اقتصادی مانند ظروف مرتبطه به یگدیگرپیوسته اند. لذا، اصلاح بخش هایی که شدیدا به هم مرتبط میباشند میبایست هماهنگ انجام پذیرد. در غیر اینصورت اتلاف انرژی از یک بخش به سایر بخش ها منتقل خواهد شد. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی، بر چیدن نهادها و حذف سیستم رانتی رژیم موثر نخواهد بود.

رانت سیاست های وارداتی
مالیات بر واردات، موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی دربازار داخلی شده وعرضه واردات را کاهش میدهد. بر عکس، کنترل کمی سطح واردات، ازطریق محدودیت های اداری (مانند صدور پروانه واردات) موجب کاهش عرضه کالاهای وارداتی و سپس افزایش قیمت آنها در بازار داخلی میشود. بعلاوه، در سیستم مالیاتی ما به تفاوت بین قیمت کالا در بازار داخلی و هزینه تامین آن از بازار جهانی (قیمت خرید و هزینه حمل و نقل) توسط دولت جمع آوری میشود. اما در سیستم اداری این مابه تفاوت به صورت رانت اقتصادی نصیب وارد کنندگان میشود ( مربع D در نمودار زیر). درعمل وارد کنندگان مجبور میشوند که بخشی از این رانت را، برای دریافت پروانه واردات و عبور از موانع اداری، به صورت رشوه به کارمندان و عوامل دولت بپردازند.
همانطور که در بالا اشاره شد، حذف کنترل های کمی واردات (مساحت D)، بدون آنکه سطح قیمت ها در بازار داخلی تغییر کند، مستلزم آن است که میانگین مالیات بر واردات از %۳ ارزش واردات به %۳۳ افزایش داده شود. این در واقع بدین معنی است که طی دهه های ۸۰ و۹۰ هرساله نزدیک به %۳۰ ارزش کل واردات کشور، یعنی تقریبا %۵ تولید ناخالص ملی، بصورت رانت اقتصادی توسط واردکنندگان ضبط شده است.
به رقم بالا میبایست رانتی را که از طریق عرضه ارز ارزان به وارد کنندگان داده میشده نیز اضافه کرد، که مقدار آن نزدیک به %۶ تولید ناخالص ملی میباشد (برای توضیحات بیشتر به بخش چهارم، سیاست های ارزی مراجعه کنید). لذا، طی دو دهه ۸۰ و ۹۰، تنها از طریق سیاست های وارداتی رژیم، هرسال نزدیک به %۱۰ تولید ناخالص ملی کشور به صورت رانت اقتصادی به تجار بازارو مدیران نهادها پرداخت شده، که احتمالا بخش عمده آن سران و سر سپردگان رژیم شده است. این یکی از مکانیزم های اصلی انباشت سرمایه توسط سرمایه داران وابسته به رژیم بوده است.
تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام، که طی دو دهه گذشته موقعیت خود را تثبیت کرده و فعالیت ها و معاملات کلان را به انحصار خود در آورده اند، این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و پروژه های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد. چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. اما، همانطور که اشاره شد، به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.
اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت ششم: تناقض سیاست های صادراتی

دوشنبه ١۹ آبان ١٣٨٢ – ١٠ نوامبر ٢٠٠٣
از بدو تشکیل ج.ا. ارتقا صادرات غیر نفتی و کاهش وابستگی کشور به نفت همواره یکی از اهداف اصلی سیاست اقتصادی ج.ا. بوده است. با این وصف، سیاست های نا درست اقتصادی ج.ا. موجب تضعیف بخش صادرات غیر نفتی شده است. عوامل اصلی این عملکرد عبارتند از سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفت شده اند؛ قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند؛ نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور؛ نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی؛ سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور؛ فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی، و نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت. این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد %۵ تولید ناخالص ملی تجاوز نکند، که متناسب با توان اقتصاد کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات آن، به ویژه بحران بیکاری، نمیباشد.

سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند.

سیاست های کنترلی
سیاست هایی که ج.ا. برای کنترل صادرات بکار برده است عبارتند از:
• ممنوعیت صادرات
• صدور پروانه صادرات
• کنترل کیفیت
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای آنکه درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت و قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند.

از سال ۲۰۰۰، در پی تلاش ج.ا. برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، بسیاری از ممنوعیت ها و کنترل های صادراتی به تدریج بر چیده شده اند. تاسال ۱۹۹۹ صادرات ۳۲ گروه از کالاها یا بطور کلی ممنوع، و یا مستلزم دریافت اجازنامه از وزارت بازرگانی بود. در سال ۲۰۰۰ این کالاها در۷ گروه کلی تر ادغام شدند، و صادرات برخی از آنها، مانند مرغ، پیاز، سیب زمینی، عدس، مواد پاک کننده، صابون، شیشه، و لاستیک ماشین، آزاد شد. متعاقبا تعداد این کالا ها به سه گروه کلی محدود شد: عتیقه جات و کالاهایی که صادرات آنها به دلایل مذهبی ویا محیط زیست ممنوع میباشد، کالاهای مصرفی که قیمت آنها توسط دولت سوبسید میشوند (مانند قند، شکر، و دارو)، و بالاخره حیوانات زنده، مواد خام و کالاهایی که در تولید محصولات صنعتی بکار میروند (مانند سنگ معدن، قطعات آهن، پوست حیوانات، وغیره). ممنوعیت صادرات کالاهای گروه دوم ضروری میباشد، زیرا در غیر این صورت یارانه های تخصیص داده شده، به جای کمک به اقشار کم درآمد، نصیب مصرف کنندگان خارجی خواهند شد. هدف از ممنوعیت کالاهای گروه سوم حمایت از تولید کنندگان داخلی میباشد. اما، این سیاست، چنانچه درست تدوین و اجرا نشود میتواند موجب رشد صنایعی شود که اقتصاد کشور درآنها دارای مزیت نسبی نمیباشد.

کنترل کیفیت صادرات توسط موسسه استاندارد و پژوهش های صنعتی ایران انجام میپذیرد. این موسسه نزدیک به ۵۰۰۰ استاندارد تدوین کرده است، که عموما مبتنی بر استانداردهای بین المللی میباشند. کنترل کیفیت صادرات توسط دولت متکی بر این منطق است که خوشنامی صادرات کشور یک کالای همگانی است که منافع آن نصیب همه صادر کنندگان میشود، و عدم رعایت آن توسط یک صادر کننده منجر به زیان تمام صادر کنندگان میگردد. اما باید توجه داشت که اجرای این سیاست مستلزم هزینه و وقت است، که نهایتا موجب افزایش قیمت صادرات مییشود. چنانچه دستگاه اداری دولت فاسد و فاقد کارآیی باشد، این هزینه ها از حد بیرون شده، موجب تضعیف صادرات کشور میگردند. همچنین، برخی از شواهد موجود حاکی از آن است که صادر کنندگان بزرگ از مکانیزم کنترل کیفیت سو استفاده کرده، تا با ایجاد سد های مصنوعی و افزایش هزینه تولید حریفان کوچکتر را از میدان رقابت خارج کنند. اما کاهش رقابت و افزایش قیمت در نهایت موجب تضعیف صادرات کشور میگردد.

تا چندی قبل صادر کنندگان متعهدند بودند که درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعیین شده (۳ تا ۸ ماه)، و به قیمت تعیین شده، که تا سال ۲۰۰۰ کمتر از نصف قیمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. این قوانین دست و پا گیر موجب افت کارایی بخش صادرات و شیوع بیسابقه فساد اقتصادی شده است. برای مثال، در مورد بسیاری از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتبار به وارد کننده خارجی میدهند و پول خود را تنها هنگامی دریافت میکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در این موارد قوانین موجود سبب میشوند که صادرکنندگان ایرانی نتوانند کالاهای خود را با قیمت و ضوابط مطلوب صادر کنند. چنانچه صادر کننده نتواند کالای خود را ظرف مدت معین بفروشد، مجبور خواهد بود با استفاده از سرمایه در گردش خود و یا قرض از بانکهای خارجی ارز مربوطه را به بانک مرکزی پرداخت کند، که هزینه غیر لازمی را بر صادرات کشور تحمیل میکند. علاوه بر این، کم قید کردن قیمت صادرات برای دریافت ارز بیشتر، با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه، یکی از پیآمدهای متداول این سیاست بوده است.

همانطور که در فصل قبلی توضیح داده شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازارآزاد دراختیارموسسات دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان وارد کنند. ارزش این یارانه ها، که علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی همچنان پرداخت میشوند، بالغ بر %۶ تولید ناخالص ملی کشور است. یارانه های غیرمستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم زده، موجب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشوند.

در مجموع، قوانین دست و پاگیر علیه صادرات و سیاست تخصیص ارزی غلط موجب رشد فساد و تضعیف بیسابقه صادرات غیر نفتی کشور شده است. طی دهه ۹۰ سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کمتر از %۴ بود. این نسبت در کشورهای همردیف ایران طی دهه گذشته نزدیک به %۱۰ بوده است. به دنبال اصلاحاتی که در بالا اشاره شد، در سال ۲۰۰۲ سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کشور به %۴٫۷ افزایش یافت. اما، علیرغم این بهبود نسبی، بخش صادرات غیر نفتی هنوز دچار نابه هنجاری های بنیادین و ساختاری است، و نمیتواند نقش بالقوه خود را در توسعه اقتصادی کشور ایفا نماید. علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی، در عمل تخصیص ارز ارزان به موسسات دولتی و نهادها برای تامین واردات همچنان ادامه دارد. فساد و ناکارآیی دستگاه اداری کشور همچنان هزینه سنگین و بیموردی را بر صادرات غیر نفتی تحمیل میکند. علاوه بر اینها، نا امنی سیاسی و نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی مانع از سرمایه گذاری و رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میگردد.

سیاست های تشویقی
برای تشویق صادرات غیر نفتی ج.ا. تدابیرمتعددی اتخاذ کرده است. اما، به علت فساد و پایین بودن کارآیی دستگاه اداری دولت و نبود جو مناسب برای سرمایه گذاری و رشد بخش خصوصی، این تدابیرغالبا نا موفق بوده اند. موارد عمده این سیاست عبارتند از:

۱٫ بازگرداندن تعرفه های پرداخت شده
۲٫ معافیت از پرداخت تعرفه های وارداتی
۳٫ تاسیس مناطق تجارت آزاد و مناطق ویژه اقتصادی
۴٫ تاسیس بانک توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات

سه مورد اول تدابیری هستند که برای بهبود دسترسی بخش صادرات به واردات مواد خام، ماشین الات و سایر نهاده های تولیدی بکار میروند. از سوی دیگر، هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی میباشد.

در تولید صادرات غالبا از کالاهایی استفاده میشود که یا وارداتی بوده، و یا در تولید آنها از کالاهای وارداتی استفاده شده است. لذا، تعرفه های وارداتی موجب افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد. دسترسی صادرکنندگان به کالاهای وارداتی بدون پرداخت تعرفه مانع از افزایش قیمت صادرات شده و موجب رشد صادرات غیر نفتی میگردد. این به سه صورت میتواند انجام پذیرد: باز پرداخت تعرفه گمرکی، معافیت از پرداخت تعرفه گمرکی، و تاسیس مناطق تجارت آزاد.

باز پرداخت تعرفه گمرکی: در روش اول، که به سیاست بازگرداندن تعرفه گمرکی معروف است، تعرفه های گمرکی ابتد پرداخت میشوند، اما صادرکننده پس از خروج کالاهای خود از مرزهای بازرگانی کشور به سازمان گمرک مراجعه کرده و با ارائه مدارک لازمه تعرفه های پرداخت شده را از دولت پس میگیرد. مدارک لازم برای این کار عبارتند از: گواهی کالاهای صادر شده، گواهی تعرفه های پرداخت شده که در تولید صادرات مزبور بکار رفته اند، و ضریب های فنی نهاده-ستاده ها که توسط وزارت صنایع و معادن صادر شده و برای تخمین واردات مربوطه و تعرفه های پرداخت شده ، به ویژه واردات غیر مستقیم، بکار میروند. شیوه عملکرد این مکانیزم، و چگونگی محاسبات مربوطه در ماده ۲۵ قانون صادرات- واردات و ماده ۱۴ قانون صادرات-واردات ۱۹۹۳ مستند شده است. این پروسه مستلزم وقت و هزینه قابل ملاحظه ای است ، و موفقیت آن به کارآیی و شفافیت دستگاه اداری دولت بستگی مستقیم دارد. علاوه بر این، بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه تولید کننده برای مدتی طولانی، که بسته به پروسه تولید میتواند بین چند ماه تا چند سال باشد، درگیر این داد و ستد میشود که مولد ارزش افزوده ای نمیبا شد.

معافیت از تعرفه گمرکی: در روش دوم، که به معافیت تعرفه ای و یا واردات موقت معروف است، به تولید کننده کالای صادراتی اجازه داده میشود تا کالاهای مورد نیاز خود را بدون پرداخت تعرفه گمرکی وارد کند. برای دریافت اجازه نامه وارد کننده میبایست به دولت تعهد، و در صورت لزوم ضمانت مالی بسپارد که کالاهای مربوطه را تنها برای تولید کالاهای صادراتی استفاده کند. کالاها یی که از معافیت تعرفه گمرکی استفاده نموده اند میبایست حداکثرظرف یک سال صادرشوند. درموارد استثنایی، صادر کنند میتواند برای یک سال این مهلت را تمدید کند. چنانچه وارد کننده نتواند کالای مزبور را ظرف مدت تعیین شده صادر کند، موظف خواهد بود که سه برابر تعرفه مربوطه را به دولت به عنوان جریمه بپردازد.

مزیت این روش بر روش بازگرداندن تعرفه گمرکی آن است که در این روش بخشی از سرمایه تولید/صادر کننده برای پرداخت تعرفه موقت ازچرخه تولید خارج نمیشود. اما، این روش نیز، مانند روش بازگرداندن تعرفه گمرکی، وقت گیر و پر هزینه بوده، و موجب گسترش فساد ادرای میشود. همچنین، دولت در گرفتن ضمانت مالی از وارد کنندگان یکسان عمل نمیکند. موسسات دولتی، نهادها و موسسات خودی یا از دادن ضمانت مالی معاف میباشند، و یا ضمانت نسبتا کمی میسپارند. حال آنکه ضمانتی که از موسسات کوچک و غیر خودی گرفته میشود بسیار هنگفت بوده، که بسته به نوع کالای مورد نظر، میتواند تا دو برابر ارزش کل کالای وارداتی باشد. این تبعیض موجب کاهش رقابت، و نهایتا تضعیف صادارات غیر نفتی کشور میگردد. علیرغم این ضمانت های سنگین نزدیک به %۲۰ واردات موقت، صادر نگردیده که احتمالا در بازار سیاه بفروش رفته است. جزئیات و ضوابط مکانیزم واردات موقت در ماده ۱۲ قانون صادرات-واردات ۱۹۹۳ و ماده ۲۴ احکام اجرایی قانون صادرات- واردات مستند شده است.

برخی از کشورها، ماندد کره شمالی، تایوان، و هنگ کنگ توانسته اند دو مکانیزم فوق را با موفقیت بکار بگیرند. اما در ایران، به علت پایین بودن کارآیی و فساد گسترده دستگاه اداری دولت کاربرد هر دو مکانیزم ناموفق بوده است. طبق آمار رسمی، در ایران تنها %۵ صادر کنندگان از مکانیزم های معافیت و باز پرداخت تعرفه گمرگی استفاده میکنند. علت این امر آن است که، به علت عدم کارآیی و فساد دستگاه اداری دولت، هزینه استفاده از این مزایا، نسبت به منافع حاصل از آنها، بیشتر است.

منطقه تجارت آزاد: منطقه تجارت آزاد، که برای ارتقا صادرات تاسیس میشود، در واقع تعمیم سیاست معافیت از تعرفه گمرکی است. به این معنی که کارخانه هایی که در منطقه آزاد مستقر مشوند به تولید صادرات اشتغال داشته و از پرداخت تعرفه گمرکی معاف میباشند. این روش، با گرد آوردن تولید کنندگان صادرات در یک منطقه، موجب کاهش هزینه تولید و صادرات شده، و اجرای سیاست معافیت تعرفه گمرکی را تسهیل میکند. بعلاوه، موسساتی که در منطقه تجارت آزاد فعالیت میکنند از محدودیت های مربوط به قوانین کار، سیاست های ارزی و سرمایه گذاری خارجی معاف میباشند (برای توضیحات بیشتر به فصل های ۲، ۴ و ۵ مراجعه کنید).

منطقه ویژه اقتصادی: منطقه ویژه اقتصادی مانند منطقه تجارت آزاد است، با این تفاوت که موسساتی که در آن مستقرهستند مانند موسسات داخلی مشمول کلیه محدودیت های قانون کار و نظام ارزی و بانکی میباشند. همچنین، تاسیس منطقه ویژه اقتصادی غالبا ترفندی است برای کمک به توسعه اقتصادی مناطق توسعه نیافته و پیشبرد تقسیم کار بین مناطق کشور برمبنای برتری های نسبی و توان های منطقه ای. برای مثال، در ایران منطقه اقتصادی یزد به منظور استفاده از توانایی های یزد در زمینه نساجی تاسیس شده است، و منطقه ویژه اقتصادی سنگ لرستان از برتری نسبی منطقه در تولید سنگ های معدنی بهره میگیرد.

موفقیت مناطق ویژه اقتصادی و تجارت آزاد تا حدود زیادی بستگی به توانایی دولت در جلب سرمایه گذاری، به ویژه سرمایه گذاری خارجی دارد. در ایران، به دلیل نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، نا توانی دولت در جلب سرمایه خارجی، کاربرد سیاست های غلط، تجربه دولت در هر دو زمینه نا موفق بوده است. تا کنون این مناطق عمدتا به صورت مکانیزمی برای گریز از محدودیت های قوانین واردات عمل کرده اند تا مراکزی برای توسعه صادرات غیر نفتی کشور.

سه منطقه تجارت آزاد ایران عبارتند از جزایر کیش، قشم و چاه بهار، که هر سه در خلیج فارس واقع شده، و به اقیانوس هند و بازار کشورهای مشترک المنافع دسترسی دارند. هر منطقه توسط یک شرکت مستقل اداره میشود، که سرمایه آن متعلق به دولت بوده، و دارای یک هیئت مدیره ۳ تا ۵ نفره است که مدیر عامل آن توسط رئیس جمهور، از میان اعضای هیئت مدیره انتخاب میگردد.

منطقه تجارت آزاد کیش، با مساحت ۹۰ کیلو مترمربع و۱۵۰۰۰ جمعیت، درعمل مرکز خرید و تفریح توریست های داخل کشور است، نه یک منطقه تجارت آزاد به معنی درست آن. برای مثال، در سال ۱۹۹۹ فروش منطقه تجارت آزاد کیش به توریست های ایرانی نزدیک به ۴۹ برابر ارزش کل صادرات آن بود، که بیشتر آن هم به داخل کشور صادر شده بود (یعنی ۸۷ ملیون دلار در مقایسه با ۱٫۸ ملیون دلار). در سال ۲۰۰۰، ۶۵ شرکت صنعتی در کیش مشغول بکار، و ۵۰ شرکت دیگر در مرحله برنامه ریزی و کسب اجازه تاسیس بودند. عمده تولیدات صنعتی این شرکت ها در زمینه های کامپیوتر، وسایل الکترونیک، تلویزیون، وسایل برقی، پوشاک، اسباب بازی کودکان، صنایع چوبی و مواد شستشو و پاک کننده میباشد. به علت نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، تنها تعداد معدودی سرمایه گذار داخلی و خارجی در کیش سرمایه گذاری کرده اند. همچنین، منطقه تجارت آزاد کیش دارای بندرعمیق نمیباشد. لذا، کالاهای وارداتی میبایست ابتدا در یک بندرعمیق تخلیه شده، سپس توسط کشتی های کوچکتر به کیش منتقل شوند، که موجب افزایش قیمت حمل و نقل، و نهایتا افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد.

بندر تجارت آزاد قشم: بندر قشم، با ۷۵۰۰۰ جمعیت، بزرگترین جزیره خلیج فارس میباشد. این بندر به سبب داشتن ذخائر گاز طبیعی فراوان و سواحل عمیق (که برای ساختن بندرگاه های بزرگ مناسب میباشند)، و موقعیت سوق الجیشی مناسب دارای استعداد (برتری نسبی) بی نظیری برای تاسیس یک منطقه تجارت آزاد واقعی، جهت تولید و صدور محصولات پتروشیمی و صنایع سنگین میباشد. با اینهمه، ج.ا. هنوز نتوانسته است این بندر را به یک منطقه تجارت آزاد واقعی تبدیل کند.

منطقه تجارت آزاد قشم، مانند کیش، عمدتا مکانیزمی است برای دور زدن قوانین واردات، نه پایگاهی برای تولید و صدور کالاهای غیر نفتی به سایر کشورها. در این مکانیزم، کالا آزادانه به منطقه تجارت آزاد وارد میشود، بعد پروسه شده و سپس به عنوان صادرات، بدون برخورد با موانعی که برای کنترل واردات ایجاد شده اند، به داخل کشور فرستاده میشود. برای مثال، در سال ۱۹۹۸ واردات منطقه آزاد قشم بالغ بر ۴۸۰ ملیون دلار بود، در حالیکه صادرات آن به خارج از کشور از یک ملیون دلار تجاوز نکرد. در سال ۲۰۰۰ نزدیک به ۱۴۵ شرکت در منطقه آزاد قشم به ثبت رسیده بودند که از این رقم تنها تعداد معدودی به صادرات به معنای معمول کلمه اشتغال داشتند. زمینه فعالیت این شرکت ها عمدتا عبارت است از تولید محصولات شیمیایی، مواد ساختمانی، لوازم خانگی، محصولات غذایی، لوازم برقی، لوازم الکترونیکی، و لاستیک، که بخش عمده آنها برای تامین مصارف داخلی است. بعلاوه بندر قشم فاقد زیر ساخت تاسیساتی مناسب، مانند شبکه های برق رسانی و آب رسانی است.

منطقه تجارت آزاد چاه بهار، که در جنوب شرقی کشور، در ساحل دریای عمان واقع شده است، منطقه بسیار مناسبی برای پروسه کردن صادرات و ترانزیت کالا به کشورهای آسیای مرکزی است. همچنین این بندر دارای ذخایر دریایی غنی است و پایگاه مناسبی برای توسعه صنعت ماهیگیری و صنایع وابسته به آن، و صدور کالاهای مربوطه به کشورهای آسیای مرکزی است. در مقایسه با مناطق تجارت آزاد کیش و قشم، چاه بهار به مفهوم واقعی منطقه تجارت آزاد نزدیکتر میباشد. در سال ۲۰۰۰، ۱۸۵ شرکت در چاه بهار به ثبت رسیده بودند که بسیاری از آنها به امر صادرات به خارج از کشور، در زمینه هایی مانند محصولات الکترونیکی، قطعات برقی، تلویزیون، دوچرخه، صنایع غذایی، و کودهای شیمیایی اشتغال داشتند. اما، در مجموع تنها بخش کوچکی از توان بالقوه بندر چاه بهار، به عنوان یک منطقه تجارت آزاد، بکار گرفته شده است. این امر، علاوه بر وجود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه، مستلزم زیر ساخت تاسیساتی مناسب است. چاه بهاردارای زیرساخت تاسیساتی بسیار ضعیفی است، و فاقد شبکه های برق رسانی، آب رسانی و شبکه راه، و فرودگاه است.

مناطق ویژه اقتصادی ایران: ایران دارای ۱۷ منطقه ویژه اقتصادی است که عبارتند از: سیرجان، سرخس، خوزستان، سلفچگان، خرمشهر، جلفا، ارگ جدید، بندر بوشهر، بندر انزلی ۱، بندر انزلی ۲، بندرامیرآباد بهشهر، بندر شهید رجایی، عسلویه، سنگ لرستان، منطقه صنعتی شیراز، کشتی سازی خلیج فارس، و نساجی یزد. غالب این مناطق نزدیک به مرزهای آبی و زمینی مستقرند تا از فرصت های واردات-صادرات به کشورهای همسایه استفاده کنند. هدف از تاسیس مناطق ویژه اقتصادی، علاوه برارتقا صادرات غیر نفتی، توسعه مناطق عقب افتاده نیز میباشد. شرکت های مستقر در مناطق ویژه، بر خلاف شرکت های مستقر در مناطق تجارت ازاد، تابع تمام ضوابط و محدودیت های قوانین کار و بیمه های اجتماعی میباشند، و نمیتوانند از خدمات بانکها و شرکت های بیمه خارجی استفاده کنند. اما میتوانند تولیدات خود را به هر دو صورت عمده فروشی و خرده فروشی به داخل کشور صادر کنند. بیشتر مناطق ویژه اقتصادی ایران در مراحل اولیه توسعه میباشند، و دارای سطح تولیدات و صادرات چشمگیری نمی باشند. مهمترین آنها، منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، در جنوب شرقی کشور است، که در سال ۹۰ تاسیس شده و دارای ۵۰ شرکت صنعتی میباشد که به تولید پوشاک، تلویزیون رنگی و تعدادی دیگر از کالاهای مصرفی اشتغال دارند. در مجموع، مناطق ویژه اقتصادی دچار همان مشکلات و کاستی های مناطق تجارت آزاد هستند.

هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات عبارت است از بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی. این کار به شیوه های مختلف میتواند انجام پذیرد، که متداول ترین آن دادن وام و قرض بانکی به موسسات صادراتی با نرخ بهره و ضوابط ترجیحی است.

بانک توسعه صادرات ایران در سال ۱۹۹۱، با سرمایه اولیه ۱۲ ملیون دلار، که توسط ۵ بانک تجاری کشور در اختیار آن گذاشته شده بود آغاز به کار کرد. بانک توسعه صادرات از پرداخت مالیات بر سود معاف است و موظف است که سرمایه خود را برای ارتقا فعالیت های صادراتی استفاده کند. سرمایه فعلی بانک توسعه بالغ بر ۴۰ ملیون دلار میباشد. همچنین، در بودجه دولت پیش بینی شده اشت که مبلغ ۱۰۰ ملیون دلار دیگر توسط بانک مرکزی به آن واگذار شود.

فعالیت عمده بانک توسعه صادرات عبارت است از دادن وام های کوتاه مدت (کمتر از یک سال) به موسسات صادراتی کوچک و متوسط، با نرخ های ترجیحی. این وام ها بین حداقل ۲۰ هزار دلار تا حداکثر۵ ملیون دلار میباشند، و مبلغ متوسط آن ۷۰ هزار دلار است. نرخ بهره وام های دلاری ۲٫۵ تا ۳ در صد بالای نرخ بهره بین بانکی لندن (LIBOR) است. نرخ بهره وام های ریالی حداکثر %۱۸ است، که از نرخ بهره سایر بانک ها که بین %۱۹ تا %۲۵ است بیشتر میباشد.

در چند سال اخیر، بانک توسعه صادرات نزدیک به %۲۵ سرمایه خود را صرف وام های میان مدت (برای ایجاد ظرفیت صادراتی) کرده است، مانند خرید کارخانه و ماشین آلات برای تولید و صادرات داروهای گیاهی، کمپوت میوه، میوه های خشک، رب گوجه و عصاره سیب.

در سال ۱۹۹۹ حجم کل وام های بانک توسعه صادرات بالغ بر ۱۰۰ ملیون دلار، یعنی نزدیک به %۲۰ کل صادرات غیر نفتی کشور بود، که تنها ۱۰ ملیون دلار آن مربوط به وام های دلاری میباشد. این در واقع یارانه قابل توجهی است که از طریق بانک توسعه به بخش صادرات واگذار شده است. مقدار قابل ملاحظه ای از این یارانه ها به صادر کنندگان پسته و فرش پرداخت شده است. صادر کنندگان سایر کالاهای سنتی غالبا مجبورند نیازهای مالی خود را از طریق بازار، و با بهره های بیشتر تامین کنند.

صندوق تضمین صادرات ایران در سال ۱۹۷۵ تاسیس شد، اما عملا تا سال ۱۹۹۷ فعال نبود. صندوق تضمین صادرات به صورت یک شرکت سهامی خصوصی به ثبت رسیده است که تمام سرمایه آن متعلق به دولت میباشد. صندوق تضمین صادرات شامل قانون مالیات بر سود میشود. اما، سود بعد از مالیات را به دولت نمی پردازد و برای ارتقا صادرات غیر نفتی بکار میبرد. علاوه بر این، هر ساله دولت مبلغی معادل %۱ ارزش واردات غیر دولتی را به سرمایه صندوق اضافه میکند. در حال حاضر سرمایه رسمی صندوق بالغ بر ۳۴ ملیون دلار است، که تمامی آن پرداخت نشده است.

علاوه بر خدمات بانکی، صندوق در زمینه های بیمه و سرمایه گذاری مشترک در شرکت های ایرانی نیز فعال است. نرخ بهره وام های صندوق حداکثر %۱۸ است. این وام ها غالبا به موسساتی داده میشود که در زمینه تولید و صادرات کالا های صنعتی فعالند. فعالیت های بانکی صندوق عمدتا بر سه نوعند:

۱٫ اعتبار خرید: هنگام تحویل کالای صادراتی به خریدار خارجی، صندوق بهای محموله را به صادر کننده ایرانی می پردازد و به خریدار خارجی فرصت (اعتبار) میدهد که در ظرف یکسال مبلغ مربوطه را به صندوق بپردازد.
۲٫ پشت نویسی: صندوق به بانک خارجی که صادر کننده ایرانی از آن وام گرفته است، تضمین میدهد که وام صادر کننده ایرانی پرداخت شود. این امر به صادرکنندگان ایرانی کمک میکند تا از بانک های خارجی وام های بلند مدت و میان مدت دریافت کنند.
۳٫ اعتبار فروش: وقتیکه تولید کننده کالای صادراتی برای تامین نیاز تولیدات خود اقدام به ورود جنس از خارج میکند، صندوق به فروشنده خارجی تضمین میدهد که خریدار ایرانی ظرف مدت تعیین شده بهای کالای مربوطه را بپردازد.

اخذ وام از صندوق صادرات مستلزم سپردن پشتوانه ملکی یا چکی است. در حال حاضر، %۴۴ پشتوانه های دریافت شده توسط صندوق ملکی و %۵۶ چکی میباشند. اخیرا، تحت فشار صادرکنندگان و با وساطت نمایندگان مجلس، صندوق پذیرفته است که در مورد صادرکنندگان بزرگ مقدار پشتوانه لازم را به %۲۵ ارزش وام تقلیل دهد، که میبایست بصورت ملکی پرداخت شود.

جمعبندی
سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند. مهمترین این عوامل عبارتند از:

• سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب رقابت به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی شده اند.
• قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند.
• نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور
• نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی
• سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور
• فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی
• نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت

این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد ۳ تا ۴ بلیون دلار تجاوز نکند، که متناسب با توان کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات اقتصادی آن، به ویژه بحران بیکاری نمیباشد.
اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت هفتم: نظام بانکی
اصلاح سیستم بانکی ایران نهایتا مستلزم آن است که مالکیت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحیح، به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام این کار میسر نمیباشد، میبایست سیستمی تدوین کرد که در آن سطح درآمد و امنیت شغلی مدیران بانک ها مستقیما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد

دوشنبه ٢۶ آبان ١٣٨٢ – ١۷ نوامبر ٢٠٠٣
نظام بانکی ج.ا. نظامی کاملا دولتی است که در آن نه تنها مالکیت بانک ها متعلق به دولت میباشد، بلکه دولت مستقیما کلیه نرخ های بهره را تعیین کرده و طبق بخشنامه های بانکی مشخص میکند که چند در صد سرمایه بانک ها میتواند به نسبت ها و نرخ های بهره دیکته شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.

طی دهه ۹۰ بطور متوسط نرخ بهره بین %۶ تا %۱۵ زیر نرخ رسمی تورم بوده است. در مقایسه با نرخ واقعی تورم، نرخ بهره واقعی بین منفی %۱۵ تا منفی %۲۵ بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب کاهش سطح پس انداز و لذا سرمایه گذاری میگردد، که در بلند مدت موجب افت کارایی اقتصاد شده و مصرف گرایی را دامن میزند. این امر همچنین موجب افزایش نقدینگی و جلب آن به فعالیت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزایش تورم میگردد. از سوی دیگر، پایین بودن نرخ بهره وام ها در واقع بمنزله اعطای نوعی سوبسید به دریافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی میگردد. علاوه براین، تحمیل تخصیص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپیش تعیین شده سبب میشود که نرخ بهره وام ها نتواند ریسک فعالیت های مورد نظر را به درستی منعکس کند. این امر موجب اتلاف بیشتر سرمایه های کشور میگردد. طبق برآوردهای موجود سیستم بانکی ج.ا. نیازمند تزریق ۱٫۵ بلیون دلار سرمایه است تا بتواند زیان های ناشی از وام های نسنجیده را جبران کند.

پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی، و حل بحران های اقتصادی کشور مستلزم اصلاح بنیادین نظام بانکی است. اما در نظامی که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد کشورمسلط میباشد، انجام مطلوب این امر مستلزم استقرار دموکراسی سیاسی است.

نظام بانکی ج.ا.
در ایران ۱۰ بانک بزرگ وجود دارد: ۶ بانک تجاری که پس اندازهای مردم را جمع آوری کرده و به بخش های خصوصی و دولتی وام میدهند، و چهاربانک تخصصی که عبارتند از بانک مسکن، بانک کشاورزی، بانک صنایع و معادن، و بانک توسعه صادرات. سرمایه بانک های تخصصی توسط بانک های تجاری، بانک مرکزی و سایر منابع دولتی تامین میشود.

سیستم بانکی کشور و ابزارهایی که بانک ها میتوانند برای دریافت سپرده ها و دادن وام استفاده کنند توسط قانون بانک داری اسلامی ۱۹۸۲ تعیین شده است. مشخصات عمده این سیستم عبارتند از:
• کلیه بانک های اصلی کشور تماما درمالکیت دولت میبا شند که مشترکا متجاوز از %۹۹ سرمایه نظام بانکی کشور را در بر میگیرند.
• تمام بانکها، از جمله بانکهای تجاری، مستقیما تحت کنترل بانک مرکزی قرار دارند. بانک مرکزی تعیین میکند چند در صد سرمایه بانک ها میبایست به صورت ذخیره نگاه داشته شود، و چند در صد آن میتواند به نسبت ها و نرخ های بهره تعیین شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.
• تخصیص بخشی وامها عمدتا توسط بانک مرکزی تعیین میشود، یعنی بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ میکند که وام های آنها میبایست به چه نسبت بین بخش های مختلف اقتصاد، مانند مسکن، کشاورزی، صنایع، صادرات، و موسسات دولتی، تقسیم شوند. بانک ها میتوانند تنها %۲۰ سرمایه خود را آزادانه، به نسبت های دلخواه خود به بخش های مختلف اقتصاد تخصیص دهند.
• حداکثر نرخ بهره ای که بانک ها مجاز میباشند برای انواع پس اندازها و وام ها استفاده کنند توسط بانک مرکزی تعیین میگردد.
• بانک های تجاری مجاز به گشایش سه نوع حساب میباشند: حسابهای جاری، پس انداز و سرمایه. پرداخت بهره به حساب های جاری مجاز نمیباشد. تنها بهره ای که میتواند به حساب های پس انداز پرداخت شود از طریق یک سیستم قرعه کشی انجام میگیرد که جایزه آن بطور متوسط معادل %۲ بهره است. پرداخت بهره به حساب های سرمایه ای مجاز میباشد، که میزان آن به مدت زمانی که پس انداز میبایست در حساب بماند بستگی مستقیم دارد. پرداخت بهره برای داد و ستدهای بین بانکی مجاز میباشد، اما به ندرت استفاده میشود، زیرا درعمل تمام بانک ها برای تامین نیازهای نقدینگی خود به بانک مرکزی متکی میباشند. به این دلایل متجاوز از دو سوم پس اندازها در حساب های سرمایه ای قرار دارند.
• در مجموع، نرخ های تعیین شده بسیار کمتر از میانگین نرخ تورم بوده اند. طی دهه ۹۰ بطور متوسط نرخ بهره قبل از مالیات بین %۶ تا %۱۵ زیر نرخ رسمی تورم (%۲۳) بوده است – حساب های سرمایه کوتاه مدت %۱۵، حسابهای ۵ ساله %۶ (جدول ۱ را ملاحظه کنید). در مقایسه با نرخ واقعی تورم، که به مراتب بیشتر از %۲۳ بوده است، نرخ بهره واقعی حساب های سرمایه، بسته به مدت سر رسید حساب بین منفی %۱۵ تا منفی %۲۵ بوده است. یعنی در ظرف ۵ سال پس انداز مربوطه عملا ارزش خود را از دست میدهد. مالیات بر سود که به ارزش کتابی بهره تعلق میگیرد موجب کاهش بیشتر نرخ واقعی بهره میگردد.
• نرخ بهره در بخش بازار بطور متوسط بین ۵۰ تا ۶۰ در صد، و گاه متجاوز از %۸۰ میباشد. این نشان میدهد که نرخ های بهره دولتی تا چه زیرحد نصاب لازم بوده، و چه مقدار از ثروت ملی کشور از طریق وام های کم بهره به موسسات دولتی، نهاد ها و سرسپردگان رژیم در بخش خصوصی منتقل شده است.
• تنوع در سطح نرخ بهره ای که برای موارد مختلف بکار میرود بسیاراندک بوده و متناسب با تنوع سطح ریسک پروژه ها و ریسک وام خواهان نمیباشد. پروژه های پر ریسک میبایست نرخ بهره بالاتری از پروژه های کم ریسک داشته باشند، و تفاوت در سطح نرخ های بهره میبایست متناسب با تفاوت در سطح ریسک پروژه ها باشد. این امر در مورد وام هایی که به افراد داده میشود نیزصادق است. در نظام بانکی ج.ا. این اصول رعایت نمیشوند.
• تمام وام های بزرگ میبایست مستقیما به تائید بانک مرکزی برسند.
• بانک های ج.ا. در مجموع دارای ۱۲۰۰۰ شعبه میباشند. این تعداد بیش از اندازه بوده و بر مبنای ملاحظات تجاری قابل توجیه نمیباشد. برای مثال، تعداد شعبات بانکی در ج.ا. دو برابر اندونزی است، در حالیکه حجم پول در گردش در ج.ا. نزدیک به نصف حجم پول در گردش در اندونزی میباشد.
• طی دو سال اخیر تغییراتی در قانون بانکی ج.ا. داده شده است تا تاسیس و فعالیت بانک های خصوصی و خارجی را در ایران میسر کند. اما هنوز حضور بانک های خصوصی و خارجی در ج.ا. بسیار ناچیز و صوری است. این بانک ها عمدتا در مناطق تجارت آزاد فعال میباشند، که فعالیت آنها اساسا آزاد بوده و هست.

پیآمدهای سیستم بانکی ج.ا.
بیشترمشکلات نظام بانکی ایران، به ویژه عدم شفافیت آن، ناشی از دخالت دولت در مدیریت و کارکرد بانک ها میباشد. بانک ها ناچارند در تخصیص اعتبارات به بخش های اقتصادی از سهمیه بندی دولت تبعیت کنند، و موظف به اجرای اهداف اجتماعی و سیاست هایی میباشند که به دقت تعیین نشده و غالبا متناقض میباشند. تمام بانکها، از جمله بانک مرکزی، توسط مجموعه متعددی از کمیسیون ها، کمیته ها و زیر کمیته ها اداره میشوند، که وظایف آنها دقیقا مشخص نبوده وغالبا کارهای یکدیگر را تکرار و گاه نقض میکنند.

همانطور که اشاره شد، طی دهه ۹۰ بطور متوسط نرخ بهره قبل از مالیات بین %۶ تا %۱۵ زیر نرخ رسمی تورم بوده است. در مقایسه با نرخ واقعی تورم، نرخ بهره واقعی بین منفی %۱۵ تا منفی %۲۵ بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب پایین بودن سطح پس انداز و لذا سرمایه گذاری میگردد، که در بلند مدت موجب افت کارایی اقتصاد شده و مصرف گرایی را دامن میزند. این امر همچنین موجب افزایش نقدینگی و جلب آن به فعالیت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزایش تورم میگردد. از سوی دیگر، پایین بودن نرخ بهره وام ها درعمل بمنزله اعطای نوعی سوبسید به وام گیران است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی میگردد. علاوه براین، تحمیل تخصیص بخشی وام ها توسط دولت، به نرخ های ازپیش تعیین شده سبب میشود که نرخ بهره وام ها نتوانند ریسک فعالیت مورد نظر را به درستی منعکس کنند. این امر موجب اتلاف بیشتر سرمایه های کشور میگردد.

در نظام بانکی دولتی، زیان های ناشی از اعطای وام های نسنجیده تماما به دولت منتقل میگردد. اما در نظام بانکی خصوصی، این زیان ها ابتدا توسط سرمایه خصوصی پرداخت شده، و سپس، در صورتیکه مبلغ زیان از کل سرمایه خصوصی تجاوز کند، مازاد آن از محل سرمایه دولتی پرداخت میشود. تضمین دولت مبنی بر اینکه در صورت مطالبه سپرده ها تمام مبلغ مربوطه را به صاحبان آنها پرداخت خواهد کرد، تنها پس از آنکه سرمایه خصوصی تماما مصرف شده باشد مورد خواهد داشت. لذا، در نظام بانکی آزاد، مالکیت خصوصی وحجم هنگفت سرمایه خصوصی به بانک ها انگیزه لازم را میدهند تا ریسک ها را با دقت ارزیابی و کنترل کنند، کالاها و خدماتی را ارائه دهند که پاسخگوی نیازهای بازار باشد، هزینه اداره سیستم را به حداقل برسانند، و با کاربرد خلاق منابع، پویایی سیستم را در بلند مدت تامین کنند. در نظام دولتی، عاملی که نقش سرمایه خصوصی را در تامین کارایی سیستم ایفا میکند، میزان حقوقی است که مدیران در صورت بر کنار شدن از دست خواهند داد.

در نظام بانکی ج.ا. سیطره دولت، تخصیص تحمیلی وام ها و نرخ های بهره پایین سبب عدم کارایی سیستم و اتلاف انبوه منابع گردیده است. همچنین، نقایص این نظام موجب افزایش هزینه ها و نبود یک سیستم مطلوب برای ارزیابی، نظارت و کنترل ریسک شده است.

مدیران بانکهای دولتی غالبا نمیتوانند در مقابل فشار سیاسی وام خواهان پرنفوذ برای دریافت وام های کم بهره دوام بیآورند. این پدیده همراه با نبود یک سیستم حسابرسی شفاف به سرعت سبب شیوع فساد اداری و پیدایش باندهای مافیایی میگردد. لذا، در نظام دولتی اعطای وام به پروژه های با ریسک بالا که قادر به باز پرداخت وام نمیباشند امری متداول است.

عملکرد نظام بانکی ج.ا. نمونه کاملی از مشکلات بانکداری دولتی است. طبق آمار رسمی، سود قبل از مالیات نظام بانکی ج.ا. طی دهه ۹۰ کمتر از ۰٫۲ در صد کل دارائی های آن بوده است. به علت چگونگی سیستم حسابداری جاری در نظام بانکی ج.ا.، این رقم به درستی زیان های ناشی از وام های نسنجیده را، که دریافت کنندگان آن به احتمال قوی قادر به باز پرداخت آنها نمیباشند، منعکس نمیکند. طبق استانداردهای بین المللی، سرمایه بانک میبایست برابر %۸ ارزش دارایی های آن پس ازاحتساب ریسک (۱) باشد. براین اساس، سیستم بانکی ج.ا. نیازمند تزریق ۱ تا ۱٫۵ بلیون دلار سرمایه است. به این رقم، که تخمینی از ارزش وام های به هدررفته را بدست میدهد، میبایست ارزش سوبسیدی را که از طریق عرضه وام های کم بهره داده شده است نیز اضافه کرد، تا بتوان تخمینی از پیآمدهای مستقیم سوء مدیریت نظام بانکی ج.ا. بدست آورد. احتمالا رقم ۱٫۵ بلیون دلار یک تخمین محافظه کارانه از زیان های مستقیم نظام بانکی ج.ا. است. باید توجه داشت که اثر نهایی این سوء مدیریت به مراتب بیشتر از ارزش زیان های مستقیم آن میباشد، زیرا تصمیمات نادرست سیستم بانکی دارای پیآمدهای غیر مستقیم گسترده ای برای کل اقتصاد کشور میباشند. در حال حاضر دولت ج.ا. برنامه ای برای تزریق نیم بلیون دلار سرمایه به نظام بانکی در دست دارد، که عمدتا برای جبران خسارات ناشی ازوام های نسنجیده نظام بانکی به موسسات دولتی و نهاد ها میباشد.

علیرغم تعداد زیاد شعبات بانکی در ج.ا.، کل اعتبارات تخصیص داده شده به بخش خصوصی نزدیک به %۲۰ تولید ناخالص ملی است، که در مقایسه با کشورهای همردیف ایران، حتی کشورهایی مانند تونس و مصر، بسیار پایین تر میباشد. نسبت حجم پول (۲) به تولید ناخالص ملی اخیرا به %۴۰ تا %۴۵ رسیده است که تازه هم طراز کشورهای فقیری چون پاکستان شده است. این شاخص ها نشان میدهند که نظام بانکی و سیاست های پولی کشور متناسب با نیازها ی اقتصادی آن نمیباشند، و به سبب عدم رشد و پویایی لازم به صورت مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور عمل میکند.

سیاست پولی یکی از روش های اصلی مدیریت و تنظیم اقتصاد کلان، از جمله تنظیم تقاضا، سرمایه گذاری، اشتغال و کنترل تورم میباشد. این سیاست از طریق ابزارهای مختلفی اعمال میشود که عمده ترین آنها عبارتند از تغییر نرخ بهره و حجم پول در گردش. نظام بانکی ج.ا. با مختل کردن این ابزارها وتحمیل یک نظام عقب مانده، عملا مدیریت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزینه کرده، و زیان های هنگفتی بر اقتصاد کشور وارد آورده است.

اصلاح بخش بانکی
اصلاح سیستم بانکی ایران نهایتا مستلزم آن است که مالکیت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحیح، به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام این کار میسر نمیباشد، میبایست سیستمی تدوین کرد که در آن سطح درآمد و امنیت شغلی مدیران بانک ها مستقیما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد. همچنین، از آنجا که در این بانک ها تمام سرمایه متعلق به دولت میباشد، عملکرد درست بانک ها، علاوه بر ایجاد یک سیستم حسابرسی شفاف و کارا، مستلزم سیستم نظارتی دقیقی است که بتواند ریسک های پذیرفته شده را تنظیم و کنترل کند.

موسساتی که از نظام بانکی وام گرفته اند شدیدا به یارانه های ارزی، انرژی و سایر یارانه های مستقیم و غیر مستقیم دولت وابسته میباشند. همانطور که در فصل های پیش گفته شد، در ج.ا. ارزش این یارانه ها متجاوز از %۱۵ تولید ناخالص ملی برآورد میشود (به فصل های ۳، ۴، ۵ ، ۶ مراجعه کنید). کاهش این یارانه ها موجب خواهد شد که بسیاری از این موسسات نتوانند وام هایی را که از بانک ها دریافت کرده اند پرداخت کنند. لذا، دولت مجبور خواهد شد بیشتر این وام ها را متقبل شود، و مبلغ لازم را به صورت تزریق سرمایه به بانک های مربوطه بپردازد. بنا بر این، پیش از، یا همزمان با اصلاح نظام بانکی، دولت میبایست اقدام به اصلاح سیستم یارانه ها و ساختار مالکیت و مدیریت بخش های تولیدی، به ویژه موسسات دولتی و نهاد ها بکند. بدون انجام این امر، اصلاح بنیادین نظام بانکی، به ویژه مشارکت بخش خصوصی در مالکیت و مدیریت آن میسر نخواهد بود، زیرا ریسک هایی که در کنترل نظام بانکی نمیباشند هرآن میتوانند به بخش بانکی منتقل شده و سودآوری آنرا دگرگون کنند.

قبل از آنکه دولت اقدام به خصوصی سازی گسترده موسسات بزرگ، از جمله بانک ها بکند، میبایست:
۱٫ ابتدا سیاست های اقتصادی خود را در زمینه های ارزی، واردات، صادرات، تخصیص یارانه ها، بازار کار و غیره تصحیح کند.
۲٫ سپس، طی یک حسابرسی دقیق و شفاف ارزش واقعی موسسات دولتی و نهاد ها را در فضای سیاست های جدید محاسبه کند.
۳٫ بعد، آن بخش از بدهکاری موسسات دولتی به نظام بانکی را، که در فضای جدید قادر به پرداخت آنها نمیباشند متقبل شود، و خسارت بانک ها را با تزریق سرمایه لازمه جبران کند.
۴٫ سپس، طی یک حسابرسی دقیق ارزش بانک ها را بر مبنای جدید ارزیابی کند.
۵٫ آنگاه، طی یک برنامه حساب شده اقدام به خصوصی سازی موسسات مزبورو بانک ها بکند.

تا حد امکان، بخشودگی بدهی موسسات دولتی به نظام بانکی و جبران خسارت بانک ها توسط دولت میبایست همزمان با خصوصی سازی موسسات مقروض و بانک های مربوطه انجام پذیرد. چنانچه این امر میسر نباشد، خصوصی سازی میبایست با کمترین تاخیر، بعد از بخشودگی بدهکاری ها و جبران خسارات بانک ها صورت گیرد. در غیر این صورت،همانطور که تجربه کشورهای اروپای شرقی نشان میدهد، این خطر وجود خواهد داشت که بخشودگی بدهکاری موسسات دولتی و جبران خسارات بانک ها موجب تشدید سوء مدیریت موسسات دولتی گشته، و به خسارات و بدهکاری های بزرگتری بیانجامد. خصوصی سازی فوری موسسات دولتی، بعد از تقبل وام های موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها، موجب خواهد شد مسئولیت مدیریت و ریسک های آتی این موسسات به بخش خصوصی منتقل گردد. حال آنکه، انجام این اصلاحات بدون خصوصی سازی نه تنها عرصه را برای تکراراشتباهات گذشته باز خواهد گذاشت، بلکه مدیران دولتی را متوقع خواهد کرد که در صورت تکرار سوء مدیریت و فساد اداری، دولت مجددا به یاری آنها شتافته و بدهکاری ها و خسارات آنها را دوباره متقبل شود.

در مورد موسساتی که خصوصی سازی سریع آنها میسر نمیباشد، میبایست برنامه و اهداف موسسه و مدیران آنرا به دقت تعیین کرده، سپس با ایجاد یک سیستم حسابرسی کارآ و شفاف، درآمد و امنیت شغلی مدیران موسسات را به سود آوری و موفقیت اقتصادی موسسات تحت مدیریتشان وابسته کرد. موفقیت این امر در اقتصادی مانند اقتصاد ج.ا.، که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است، مستلزم وجود دموکراسی سیاسی است.

اصلاح بخش بانکی پیش شرط رشد بخش خصوصی است. اما این کار، در عین آنکه اجتناب ناپذیر میباشد، دشوار بوده و ریسک های جدیدی را با خود همرا ه خواهد داشت. در نظام دولتی موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم برای ارزیابی ریسک پروژه ها و تخصیص اعتبارات بر مبنای ریسک پروژه میباشند. کانون توجه نظام فعلی در آن است که بانک ها را مجبور کند تا در تخصیص منابع، سهمیه بندی ها و نرخ های بهره دیکته شده را رعایت کنند. انتقال به سیستم جدید بدون داشتن تخصص های لازمه حامل ریسک میباشد. لذا قبل از تغییر نظام بانکی دولت میایست مهارت های لازمه را به پرسنل بانکی آموزش بدهد.

بعلاوه، همانطور که تجربه اصلاح بخش مالی در سایر کشورها نشان داده، استفاده صحیح از تجربه، مهارت ها، تکنولوژی و توان مالی بانک های خارجی میتواند کار اصلاح نظام بانکی را تسهیل کرده و ریسک های آنرا کاهش دهد.

پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی، و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنیادین نظام بانکی است، که طی ۲۵ سال گذشته دچار عقب افتادگی مزمنی شده است. اما انجام این امر مستلزم وجود دموکراسی سیاسی است. در نظام هایی که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد مسلط گردیده، استقرار دموکراسی سیاسی غالبا پیش شرط موفقیت برنامه اصلاحات اقتصادی میباشد.